L'insegnamento politico-amministrativo/II
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II.
In Francia era stato altre volte proposto di formare gli amministratori in una scuola speciale, che taluno avrebbe anzi voluto ordinare sul modello della scuola politecnica; più tardi il Laboulaye, discutendo le nuove proposte in tale argomento, ed informandosi a ciò che esisteva in Germania circa l’insegnamento e il noviziato amministrativo (due temi naturalmente connessi), si arrestava ai concetto di una facoltà amministrativa autonoma, ossia che fosse in grado di bastare a sè stessa; e un qualche eco di quella proposta ne passava alcun tempo dopo anche fra noi.
Si può anzi dire che colà, in Francia, la discussione su questo punto non abbia mai languito, a cominciare dalla prima introduzione del diritto amministrativo presso le facoltà nel 1819, come può anche riscontrarsi nel bel libro dettato in proposito dal Lenoal. Vi figurano alcuni fra i nomi più autorevoli ed illustri in cosiffatto ordine di studî, ed anche le facoltà di diritto coi loro pareri; le proposte son varie, ma si volgono tutte sul principio cardinale, formolato dal Salvandy e dal Macarel, che altro è il diritto amministrativo esso medesimo, ed altro l’amministrazione.
Nel 1848 si decretava una scuola di amministrazione presso il Collegio di Francia, ossia fuori delle facoltà, con largo sviluppo di materie economiche e statistiche, e che poi non approdò; oggi vi supplisce, senza carattere ufficiale, la Scuola libera di scienze politiche a Parigi. Al cui pensiero mostra essersi informata la Scuola libera di scienze sociali, fondata fra noi per privata iniziativa a Firenze.
Nel Belgio, le Università libere conferiscono un diploma in scienze politiche ed amministrative; e quelle dello Stato hanno espresso più volte il voto di poter fare altrettanto.
La Germania, nella Baviera e nel Würtemberg, ha delle facoltà economico-amministrative autonome, uscite dalle antiche facoltà camerali, e dove si abbonda specialmente per la parte tecnica; derivandosi invece la parte delle scienze giuridiche e di Stato dalla facoltà di diritto e dalla filosofica, la quale ultima è cola il naturale complemento di tutte le altre.
In Austria la facoltà è unica; e ci si tiene. Però il nome che essa vi porta di giuridico-politica, come altre volte dicevasi a Padova e Pavia, ovvero di scienze giuridiche e di Stato, indica la duplicità dell’ufficio; e vi si coordina pure il sistema dei corrispondenti esami di Stato, senza dei quali non può accedersi alle carriere di concetto dell’amministrazione.
E un egual nome veniva assunto anche dalla nuova facoltà germanica di Strasburgo.
Fra noi, il regolamento universitario del 1862 aveva introdotto una duplice laurea, giuridica ed amministrativa, come nelle Università libere del Belgio, e giusta le proposte fatte talvolta anche in Francia, distribuendo a tal uopo in due gruppi i corsi di obbligo, in modo forse non troppo felice; oltrechè al diploma amministrativo mancava ogni valor pratico, non esigendosi allora pressochè alcuna condizione per ammissione agli uffici amministrativi.
Il regolamento della facoltà del 1865 ritornava alla laurea unica, oppugnando in massima quel concetto; il quale però non periva del tutto, e dava a quando a quando, se anche in termini più assegnati, qualche sentore di sè, influendo pure da ultimo nei nuovi regolamenti.
Il regolamento del 1875 (Bonghi) indicava infatti alcuni corsi complementari di carattere politico-amministrativo, che avrebbero potuto introdursi ad alcune delle principali Università. Le facoltà di giurisprudenza, di tal modo arricchite, avrebbero assunto il nome (tutt’altro che nuovo, come or ora accennava) di giuridico-politiche. Un decreto reale avrebbe determinato il valore del rispettivo diploma.
Si mirava con quest’ultima disposizione a conseguire un accordo fra le varie amministrazioni circa le condizioni ed il modo dei rispettivi esami di carriera; ed anzi era stato dato incarico di studiare la materia ad un’apposita Commissione, che ho avuto io stesso l’onore di presiedere, dove i singoli Ministeri si trovavano rappresentati; e non v’ha dubbio che questo sarebbe stato il mezzo pratico più sicuro per dar efficacia alla nuova istituzione. La crisi politica bentosto sopravvenuta attraversò il concetto e il lavoro.
Quei corsi però, e con essi la parte scientifica del concetto, furono mantenuti anche nell’ultimo regolamento, che è del 1876 (Coppino); mentre nulla disponevasi pel rimanente.
Tal era lo stato delle cose fra noi prima degli ultimi decreti, di cui dovrò toccarvi bentosto; e da quanto vi sono venuto esponendo potete senza più comprendere, non soltanto come il problema di un insegnamento politico-amministrativo sia cosa tutt’altro che nuova e di queste ultime circostanze, ma e intravedere pur anco per quali vie esso potrebbe essere più o meno largamente risolto.
Un cenno di più, che vi piaccia concedermi, potrà ancor meglio servire allo scopo.
Un insegnamento politico-amministrativo, quando lo si volesse completo, esigerebbe un triplice ordine di studi, una triplice coltura, di ragione giuridica, politica, e tecnica; con quella differente proporzione e quel carattere proprio e speciale, che deve rispondere al suo intendimento.
È diversa, come già indicava, la proporzione dell’insegnamento giuridico che potrebbe richiedersi per la carriera amministrativa, in confronto della giudiziaria; converrebbe invece abbondare possibilmente per la coltura politica ed economica; e fare una qualche parte (non dico di più) anche alla tecnica.
La pubblica amministrazione, considerata in tutto il suo insieme, si compone di due ordini di servizi: ― amministrativi propriamente detti, e tecnici; variamente fra loro combinati, quali organi dirigenti, ovvero esecutivi. Voi ne potete avere un esempio nella sanità pubblica, nelle opere pubbliche, e in altri casi.
Si potrebbe affermare fors’anco in un senso più ampio (se l’idea non vi sembri troppo ardita) che la giustizia essa medesima, quale magistratura giudicante, sia una specie di servizio tecnico, il quale incontra nel rispettivo Ministero il suo organo amministrativo dirigente; e altrettanto varrebbe per la scuola, quale organo insegnante, nei rapporti colla corrispondente amministrazione.
Ora, la speciale coltura tecnica richiesta da cotali ufficî, e che è naturalmente diversa a norma di essi, si deriva da appositi istituti, come sono le scuole che formano il medico e l’ingegnere, e non è a parlarne nel caso nostro, nè potrebbe entrare (come già dianzi avvertiva) nel còmpito ordinario di una scuola di amministrazione, come noi l’intendiamo; pur tuttavia un qualche grado men forte e più generico, un qualche senso, dirò così, di cultura tecnica, può pur bisognare, o certo non può che giovare anche all’amministratore, nell’intento di rettamente comprendere e debitamente apprezzare le leggi e i regolamenti, di cui egli deve curare comechessia l’esecuzione; e tutti coloro, che con più competenza ebbero a trattare in cosiffatto argomento, non omisero mai di occuparsene nelle loro proposte.
L’amministratore può non essere un tecnico, nel senso vero e proprio della parola; ma egli deve avere ad ogni modo il senso dell’ordinamento tecnico-amministrativo del servizio, e il criterio pratico delle cose nelle quali il servizio si esercita.
Quanto vi esponeva sul principio circa la convenienza di un corso ausiliario d’igiene pubblica, si potrebbe pur ripetere di qualche altro; e gli esempi stessi non mancano, se mai ne fosse bisogno.
Che anzi l’intero insegnamento amministrativo dovrebbe andarne in qualche misura compenetrato, quando si voglia che esso abbia ad occuparsi, come di ragione, non soltanto della parte estrinseca e formale degli ordini dello Stato, ma anche della loro sostanza intima, considerando l’azione amministrativa in sè medesima, e nelle cose alle quali si applica.
Vedete se un certo grado di coltura tecnica non faccia comodo di già anche all’economista; e la cosa riesce assai più spiccata allorquando dalla scienza teoretica si passi all’arte applicativa, e a quella che i Tedeschi chiamano la politica economica, parte massima, se non l’unica, nella dottrina dell’amministrazione.
E va poi da sè che un completo insegnamento amministrativo dovrebbe partitamente corrispondere ai rami massimi, in cui si distingue la pubblica amministrazione: - cioè, l’amministrazione interna, ossia l’amministrazione politica e la finanziaria; e l’amministrazione esterna, o diplomatica; facendo pure il debito posto, come distinta in ragion di funzione, anche a quella che con parola poco italiana, ma ormai passata nell’uso, si denomina l’amministrazione contabile.
Bene inteso però, ad ogni modo, che lo studio non è punto destinato a fare l’amministratore, ma soltanto a prepararlo; e che ciò che può desiderarsi in tale rispetto non è già una scuola di applicazione, che soppianti il noviziato pratico amministrativo; sibbene ed unicamente una istituzione, la quale possa apprestare anche qui alla pratica, professionale, in modo abbastanza adequato, la occorrente preparazione scientifica.
E quanto poi si afferma in ordine alla pratica professionale, tiene per massima anche in servigio di quella più generale coltura politico-amministrativa che giova diffondere in società, e che si connette essenzialmente al carattere e alla liberalità delle istituzioni che ci governano; alla più larga cooperazione che si desidera da parte di tutti nella pubblica azienda; al più intelligente ed efficace sindacato che si attende in ogni rapporto dalla pubblica opinione: intento codesto pure eminentemente pratico, se alcuno ve n’ha.
Ciò posto adunque, e di conformità alle pratiche ed agli studî che vi ho or ora citato, ci si potrebbe andare per triplice via.
Si può, in primo luogo, ideare una scuola o facoltà politico-amministrativa completamente autonoma, ossia che faccia corpo da sè per gli insegnamenti e i sussidî di cui abbisogna.
Oppure, non volendo scindere l’unità organica delle discipline giuridiche e politiche (unità, che col naturale progresso degli ordini scientifici e pratici, nonchè allentarsi, tende anzi ad afforzarsi di più in più), nè moltiplicare gli istituti indipendenti, con soverchio dispendio pecuniario di forze insegnanti, si potrebbe distinguere semplicemente per ordine di studi, con un concetto analogo a quello nostrale del 1862, creando un apposito diploma politico-amministrativo, al quale si attribuirebbe un certo valore per la ammissione ai pubblici ufficî.
Ritenuta, in via di massima (e come già portano i nostri regolamenti), la facoltà negli alunni di regolare, fra certi limiti, l’ordine dei loro studi, la cosa non presenterebbe notevoli difficoltà; e i più volonterosi fra essi potrebbero anche aspirare contemporaneamente ai due diplomi, il giuridico e il politico-amministrativo, atteso naturalmente i molti studi che rimarrebbero in comune.
Non disputo del merito di tale concetto; solo vi accenno, anche in ossequio all’opinione di chi stimasse che il tema si meriti ad ogni modo di essere nuovamente ripreso e considerato, potendosi in oggi far meglio, ed essendovi anche luogo a certa varietà di combinazioni; e passo senz’altro ad un’ultima forma, alquanto più modesta, che è quella del Corso nostro, e che ora potrà essere anche meglio intesa ed apprezzata.
Essa consiste nell’aggiungere al quadro organico dei corsi d’obbligo della facoltà alcuni corsi liberi, a titolo di complemento; e da ciò il nome di Corso complementare, con cui esso vi si presenta, e che ne esprime senz’altro il carattere e la posizione.
Non è una scuola completa di amministrazione, e che possa presumere di fare interamente da sè; — di fronte a que’ più larghi sistemi di ordinamento, che dianzi vi accennava, il nostro Corso non si argomenta di risolvere il problema dell’insegnamento politico-amministrativo, ma solo di agevolarne l’assunto alla facoltà; — al posto di quelle due combinazioni, cioè di una facoltà speciale politico-amministrativa che stia da sè, e di una facoltà giuridico-politica a doppio ordine di studî e doppio diploma, esso mira (in termini più assegnati) ad attuarne una terza, mediante un insieme di lezioni e di conferenze, rivolte ad afforzare e promuovere l’istruzione in questo speciale indirizzo.
Con che, non soltanto si rispetta l’integrità della facoltà, di cui il nostro corso non è che un organo ausiliario; ma si rimane strettamente nei limiti del regolamento di essa.
Questo indica infatti fra i corsi che potranno istituirsi, la scienza dell’amministrazione e quella delle finanze; la storia dei trattati e la diplomazia; la contabilità di Stato. — E non vuol punto dire che, occorrendo, non ve ne possa essere qualche altro, di conformità alla legge del 1859 e al regolamento generale universitario.
Il decreto 10 decembre dello scorso anno, del Ministro De Sanctis, sotto i cui auspici noi siamo oggi ben lieti e riconoscenti che possa inaugurarsi la nostra istituzione, mirava ad esplicare metodicamente il concetto di que’ corsi complementari, aggruppando con essi anche qualche altro insegnamento in forma di corso speciale, fra quelli ordinarî della facoltà, e costituendo del tutto insieme una Scuola economico-amministrativa: — nome, cotesto di scuola, che era destinato ad esprimere la coordinazione logica delle materie e l’unità razionale dell’ufficio; ma che ha forse indotto in qualcuno il sospetto che si trattasse di assai maggior cosa, e potesse per avventura andarne scemata la giusta competenza dell’istituto universitario della facoltà.
Oggi, e nella forma con cui il Decreto del 27 settembre decorso, riordina lo studio, serbando (poichè il nome non conta) la sostanza intera di quella scuola, qualsiasi dubbio di tal fatta sembra che dovrebbe andarne rimosso.
Oggi è la facoltà che vi presenta il corso come di sua propria ragione, è dessa che ne nomina d’anno in anno il direttore: semplice direttore di studî e nulla più. Gli insegnamenti son quelli che dianzi vi indicava come compresi nel regolamento; e giova altresì notare che già si professano, tutti od alcuni, alla Università nostra o ad altre del Regno.
Altri insegnamenti ordinari della facoltà intervengono soltanto per dare delle conferenze, che ogni insegnante può dare anche da sè.
La coordinazione anch’essa stava di già nel pensiero che ha suggerito l’introduzione di quei corsi nel Regolamento, e che li ha fatti corrispondere ai principali rami in cui si partisce la pubblica amministrazione.
Ci accostiamo così, mutato nome, e in una sfera alquanto larga, al tipo di una di quelle istituzioni ausiliarie dell’insegnamento superiore che chiamansi Seminarî: istituzioni di perfezionamento speciale in un dato indirizzo, che possono essere fondate anche per privata diligenza di singoli insegnanti, e di cui un buon esempio di quest’ultima specie ci è pòrto dal seminario storico-giuridico presso l’Università di Pisa.
Non avremo un formale diploma, ma un semplice certificato degli studî fatti, quale non può mai negarsi; e spetterà ad altri, cui di ragione, di darvi il valore che meglio parrà. - Poichè un accordo su questo punto preliminare era cosa che potea patire di molti indugi, e giovava ad ogni modo che dall’una o dall’altra parte si cominciasse, è sembrato opportuno che si avesse a cominciare dalla parte nostra.
L’orario accademico pei corsi di obbligo non è tanto sopraccarico, che qualche margine non rimanga agli alunni di buon volere, per ricordarsi anche dei nuovi insegnamenti, tanto più che l’iscrizione può prendersi anche per ciascun corso separatamente; e l’àdito ne è pure aperto agli impiegati delle categorie, così dette, di amministrazione e ragioneria; come pure ad ogni laureato, o a chi dimostri possedere la necessaria cultura preparatoria.