La FAO/1
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1. LE ORIGINI DELLA FAO
L’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura nasce più da un atto di fede della scienza che dalla volontà degli Stati .1
Tale premessa racchiude in sé il tormentato concepimento della Fao. Difatti, la sua genesi è particolarmente significativa ai fini dell’indagine da svolgere.
Un primo tentativo di creazione di un ente sul piano internazionale per la cooperazione in materia agricola agli inizi del ventesimo secolo si ebbe ad opera di Vittorio Emanuele III, il quale, insieme ai delegati di settantaquattro Stati partecipanti, sottoscrisse il 7 giugno 1905 la convenzione istitutiva dell’ Istituto internazionale di agricoltura 2. Tale istituto cominciò ad operare solo nel 1908 e con ristretti campi d’azione poiché, a norma dell’articolo 9 della Convenzione, esso provvedeva solamente alla raccolta ed alla pubblicazione di informazioni statistiche, tecniche ed economiche relative all’agricoltura ed ad altre materie, prevedendo sempre lo stesso articolo unicamente la possibilità di elaborare delle proposte da sottoporre all’approvazione dei Governi.
Solo nel 1935 si ebbe la creazione in seno alla Società delle Nazioni, ad opera di Bruce, McDougall, Boyd Orr, di un comitato misto che si occupasse di problemi agricoli ed alimentari: soprattutto grazie agli sforzi di Frank McDougall finalizzati alla creazione di una organizzazione intergovernativa, Roosvelt convocò ad Hot Springs in Virginia il 18 Maggio 1943 una conferenza delle Nazioni Unite sull’alimentazione e l’agricoltura. Le trentatre raccomandazioni ed i tre rapporti sulla produzione costituenti l’atto finale della conferenza conclusasi il 3 Giugno 1943 stabilirono un accordo sostanziale tra i partecipanti sotto due profili: da un lato la necessità di una maggiore produzione agricola a livello mondiale, la necessità della diffusione delle conoscenze tecniche, la responsabilità di ogni governo nella garanzia di una sufficiente alimentazione della propria popolazione; dall’altro lato, la creazione di una commissione provvisoria composta da quarantaquattro Stati, presieduta dal Canadese L.B. Person con l’ausilio di due vicepresidenti, con il compito di elaborare lo Statuto dell’ Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura. 3
Tuttavia fin dall’inizio emerse una divisione profonda sulle mansioni dell’ente in quanto si venne a creare una bipartizione fra funzioni prevalentemente operative e funzioni esclusivamente consultive: questa situazione de facto continuò per molti anni e caratterizzò l’operato della Fao in tutti i suoi sviluppi fino a non molto tempo fa.
Comunque, a tacer d’altro, la prima conferenza della Fao fu convocata a Québec City il 16 ottobre 1945: in questa data, in forza dell’articolo XXI in tema di procedura per la conclusione del trattato istitutivo della Fao, si realizzò una coincidenza fra l’entrata in vigore del trattato istitutivo e l’effettivo insediamento dell’Organizzazione: la conferenza fu immediatamente l’organo plenario della Fao, titolare di tutte le competenze che ad essa attribuiva il trattato istitutivo.
Dalla generalità della formulazione degli scopi prefissati, dalla vacuità dell’impegno di migliorare l’alimentazione e le condizioni di vita delle popolazioni (soprattutto di quelle rurali), dalla finalità esplicita di raccogliere, analizzare, e diffondere tutte le informazioni relative alla nutrizione nonché all’agricoltura ed all’alimentazione, non può che scaturire la conclusione che vede come primaria la funzione consultiva di questo organismo al momento della sua nascita.4
Si aggiunga, poi, che l’Unione Sovietica, non ostante la partecipazione alla conferenza e la possibilità di prendere parte alla Fao fin dall’inizio con lo status di membro fondatore, non firmò, assieme alla Bielorussia ed all’ Ucraina, lo statuto istitutivo con le molteplici ripercussioni che da lì in poi seguirono e che profondamente influenzarono lo scacchiere geopolitico in merito a diversificate scelte riguardanti stati di matrice comunista e/o socialista. 5
Durante i lavori, si nominò il Direttore Generale ed il Comitato esecutivo e si raccomandò agli Stati che appartenessero contemporaneamente alla Fao ed all’Istituto internazionale di agricoltura la convocazione dell’Assemblea Generale dell’Istituto per la liquidazione di questo ultimo ed il trasferimento al nuovo ente dei suoi beni e delle sue funzioni; si autorizzò anche la conclusione di un accordo di collegamento con l’Onu la cui entrata in vigore importò che la Fao entrasse di diritto ad essere il primo istituto specializzato delle Nazioni Unite. La sede dell’Organizzazione venne stabilita a Washington ma, in seguito alla decisione adottata dalla Conferenza generale nella quinta sessione nel 1949, dal 1951 essa è in Roma, alle Terme di Caracalla, nell’edificio dell’Africa Italiana messo a disposizione dal governo italiano . 6
Resta ora da sottolineare la significativa influenza che gli Stati Uniti ebbero soprattutto in questi anni: difatti lo spirito propulsivo del Presidente Roosvelt aveva fatto sì che la Fao fosse istituita negli U.S.A., la sede (originariamente) fosse prevista a Washington, il primo Direttore Generale fosse, con il suo placet, Sir John Boyd Orr 7, il secondo Direttore Generale fosse Norris E. Dodd 8, il terzo Direttore Generale fosse Philip Cardon 9 .
Esaminata sommariamente la parte cosiddetta “statica”, quella cioè che comprende la costituzione e gli scopi di questo Istituto specializzato e tralasciando il problema del reperimento dei dipendenti nonché i primissimi atti ed iniziative – quali il Consiglio internazionale della crisi agricola 10 , l’Ufficio alimentare mondiale 11 -, rimane ora da esaminare la parte “dinamica” e cioè i mezzi d’azione previsti dall’atto costitutivo. Questi ultimi sono sostanzialmente di due tipi: gli atti ‘quasi normativi’ e l’assistenza tecnica.
L’articolo 1 par. 2 lettera d) dell’atto costitutivo dispone che l’Organizzazione può incoraggiare o raccomandare qualsiasi azione di carattere nazionale o internazionale relativa “al miglioramento delle tecniche di trasformazione, di commercializzazione e di distribuzione dei prodotti alimentari ed agricoli” . Questo strumento è stato adoperato in maniera peculiare per quanto riguarda le eccedenze agricole.
Si è fornita anche la definizione, nel 1949, di eccedenza da intendersi come: “disponibilità di prodotti alimentari e agricoli per la quale non c’è alcuna domanda effettiva al livello attuale dei prezzi, sulla base del pagamento nella moneta del paese produttore”. Sulla falsariga di tale definizione scaturirono due direttive che segnatamente stabilirono lo smaltimento ‘ordinato’ degli stocks da parte degli Stati membri (evitando così preoccupanti e possibili ricadute negative sul mercato e sui prezzi) e l’incarico alla Commissione dei prodotti di studiare strategie e principi per lo smaltimento delle eccedenze. 12
Questo rappresentò il primo riuscito esempio di codice di condotta nell’applicazione effettiva della politica della Fao in materia di eccedenze.
Questa situazione, però, se da un lato non poteva che rappresentare un primo grande traguardo negli anni 50/60 per l’operato della Fao, dall’altro costituiva sic et sempliciter il punto di partenza di un problema assai spinoso: l’utilizzazione delle eccedenze. Ciò implicava nuovamente che gli interessi economici dei mercati dei paesi produttori assumessero una posizione diametralmente opposta a quella che prevedeva l’impiego delle stesse per facilitare lo sviluppo economico e la costituzione di riserve dei paesi poveri. Gli ingenti interessi delle operazioni commerciali che costituivano (e costituiscono) il telaio dei mercati nazionali (soprattutto dei paesi più industrializzati) fecero sì che non si giungesse tra il 1952 ed il 1963 ad una completa e soddisfacente soluzione del problema della penuria agroalimentare vanificando quello che sarebbe potuto essere definito come l’antenato del progetto della sicurezza alimentare mondiale, ripreso solamente verso gli anni settanta.
L’articolo 1, paragrafo 3, lettera a) e b) delucida invece che la Fao può fornire agli Stati membri l’assistenza tecnica che essi richiedono ed aiutarli ad eseguire gli obblighi derivanti dalla loro partecipazione all’Organizzazione. La consuetudine operativa dell’assistenza tecnica presenta quattro peculiarità che sono rimaste invariate dagli anni cinquanta fino agli anni settanta.
Risulta palese infatti che fin dall’inizio la Fao abbia preso parte ai programmi operativi istituiti dalle Nazioni Unite fornendo il proprio supporto tecnico-scientifico, che abbia fermamente adottato la concezione dell’aiuto allo sviluppo, che abbia dimostrato un costante approccio prudente e speculare alla equilibrata politica operativa, che abbia sempre avuto una perdurante dipendenza economica dalle Nazioni Unite .
Tale politica in quei tempi fu sicuramente sostenuta dal neoeletto Direttore Generale della Fao, l’economista indiano Binay Ranjan Sen appartenente al gruppo (che vieppiù si andava rinforzando quantitativamente in seno all’Organizzazione) dei paesi in via di sviluppo.
- ↑ S. Marchisio – A. Di Blase, L’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura, 1992, pag. 20
- ↑ Sergio Marchisio in Enciclopedia del diritto, estratto al XXXI volume, Giuffrè editore, 1981, pagg. 304-305
- ↑ United Nations Conference on food and Agriculture, Hot Springs, Virginia, May 10 – June 3, Final Act and Section Reports, Washington, 1943
- ↑ Fao, Report of the Conference, 1st session, Québec, 16 ottobre – 1 novembre 1945, Washington, 1946, pagg. 94 - 99
- ↑ La mancata ‘universalità’ – intesa come massima rappresentanza delle potenze mondiali tra i membri della Fao – ha in effetti importato una sorta di claudicanza sulle scelte di governance interna.
- ↑ L’accordo di sede tra l’Italia e la Fao è stato concluso a Washington il 31 ottobre 1950 ed è stato eseguito in Italia con legge 9 gennaio 1951, n. 11
- ↑ Boyd Orr ottenne nel 1949 il premio Nobel per la pace e fu l’autore del libro As I recall: the 1880’s to the 1960’s
- ↑ Fu sottosegretario americano all’agricoltura, venne nominato Direttore Generale della Fao dal 1948 al 1954
- ↑ Fu professore di agronomia e già capo del Dipartimento dell’Agricoltura degli Stati Uniti; si dimise nel 1956 dal ruolo di Direttore Generale della Fao per gravi motivi di salute
- ↑ Nella riunione speciale di Washington del 20 – 27 Maggio 1946 si decise di creare un ulteriore organismo esterno, il Consiglio internazionale della crisi agricola, al quale la Fao veniva associata per distribuire derrate alimentari ai paesi deficitari, e del quale doveva designare il Segretario Generale (così come avvenne quando Boyd Orr nominò come Segretario Fitzgerld, membro del Dipartimento dell’agricoltura degli Stati Uniti)
- ↑ L’obiettivo di questo istituendo ufficio della Fao sarebbe stato quello di stabilizzare i prezzi dei prodotti agricoli sul mercato mondiale tramite risorse finanziarie, gestire le riserve internazionali per far fronte a crisi di sottoproduzione di cereali, finanziare la disponibilità delle eccedenze agricole per destinarle a condizioni di favore a paesi svantaggiati, di creare meccanismi di cooperazione per concessione di crediti allo sviluppo agricolo ed industriale nonché elaborare una politica commerciale internazionale in merito.
- ↑ Cfr. Fao, Basic Texts of the Food And Agriculture Organization of the United Nations, volume I, ed. 2006
- ↑ S. Marchisio – A. Di Blase, op. cit., pag 43
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