Alle origini di una teoria economica della politica/Capitolo1/Paragrafo1 2
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La Teoria delle scelte pubbliche ha le sue origini, come abbiamo accennato, nel pensiero di alcuni studiosi italiani di Scienza delle finanze fra l’Ottocento e il Novecento e nei pionieristici lavori di Duncan Black del 1948 (On the Rationale of Group Decision-making) e del 1958 (The Theory of Committees and Elections). Nonostante ciò è il libro di James M. Buchanan e Gordon Tullock, The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, del 1962, ad essere considerato una tappa fondamentale per la disciplina della Teoria delle scelte pubbliche.
La Teoria delle scelte pubbliche: principi e proposte
La Public choice condivide l’individualismo metodologico dei "neoclassici" ma, a differenza della teoria economica dominante, presuppone che gli attori della sfera politica non aspirino a promuovere il bene comune, ma siano guidati dall’obiettivo della massimizzazione dell’utilità, ossia da quella stessa "mano invisibile" che li guida nell’operare in mercati privati. Ciò non significa negare che le persone abbiano a cuore le loro famiglie, amici e comunità, ma trasferire il modello del comportamento razionale dalla teoria economica al regno della politica, immaginando che le persone si comportino in maniera simile sia in ambito politico che in situazioni di contrattazione privatistica (Di Majo, 2003:31-32).
Gli "attori politici" sono dunque guidati dal loro proprio interesse "egoistico" nel senso che gli elettori sosterranno candidati e proposte politiche che pensano possano realizzare il loro interesse personale; i burocrati si sforzeranno di favorire la propria carriera; i politici cercheranno di essere eletti o rieletti a cariche pubbliche.1
Da queste considerazioni discendono immediatamente due conseguenze: in primo luogo, che i processi di scelta tipici di decisioni in ambito privato e pubblico si differenziano non per la motivazione che li sottende, ma per gli incentivi e le costrizioni che spingono alla ricerca dell’interesse personale nei due ambiti. Mentre in ambito privato la decisione di acquisto è volontaria, e dunque l’affare sarà concluso solo se sia l’acquirente che il venditore ne traggono vantaggio, in ambito pubblico le decisione sono coercitive e, poiché i benefici e i costi sono ripartiti fra gli acquirenti, non vi è alcuna garanzia che tutti vedranno accrescere il proprio benessere.
In secondo luogo, ne deriva che è l’individuo a diventare l’unità fondamentale dell’analisi economica.
| (Testo originale) | (Traduzione) | ||
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«Public choice rejects the construction of organic decision-making units, such as "the people", "the community", or "society". Groups do not make choices; only individuals do.»
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«La Public choice rifiuta la costruzione di unità organiche che prendono decisioni, come "il popolo", "la comunità", o "la società". I gruppi non possono prendere decisioni; solo gli individui sono in grado di farlo.»
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(Shughart II, 2008)
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Tramite un approccio sistemistico, come quello proposta da Easton (1953), possiamo immaginare che le preferenze individuali siano raccolte ed elaborate in decisioni collettive da una "scatola nera", il sistema elettorale (v. Illustrazione 1.1). In un’accezione minima, un sistema elettorale può, infatti, essere definito semplicemente come l’insieme delle norme che regola la trasformazione delle preferenze in voti e dei voti in seggi (Rea, 1967; Blais, 1988). Non dobbiamo tuttavia dimenticare che in questo contesto, quando parliamo di elezioni, intendiamo, riprendendo la terminologia di Black (1958), anche quelle "decisioni di comitato" tipiche delle organizzazioni private, quali club, associazioni e società: una decisione di comitato sotto questo profilo minimo non differisce in maniera sostanziale da un’elezione.
La letteratura in merito alle decisioni collettive è assai vasta e, se inizialmente si era sviluppata soprattutto come branca della matematica vicina all’approccio sistemistico appena visto, in tempi più recenti è divenuto prevalente un approccio neoistituzionale che si è molto allontanato da questo modello, privilegiando più gli attori del processo che le sue regole.
Solo nel caso in cui la regola di voto richieda il consenso unanime (che permetterebbe ad ogni individuo di porre il veto su una proposta che lo danneggia) o quando il danneggiato può facilmente abbandonare la comunità politica per un’altra personalmente più vantaggiosa,2 ad una maggioranza risulterà impossibile imporre le proprie preferenze ad una minoranza (dittatura della maggioranza).
Da queste considerazioni la Public choice ricava e propone alcune soluzioni istituzionali. Innanzitutto i problemi endemici riscontrabili nell’uso della regola di voto maggioritaria suggeriscono l’utilizzo di regole di voto adeguate e differenti per ogni singola decisione collettiva. Inoltre, una delle principali conclusioni della Teoria delle scelte pubbliche è che non si produrranno grandi cambiamenti nelle politiche pubbliche sostituendo le persone che detengono cariche pubbliche, perché l’elezione di persone più competenti, di per sé, non è garanzia di miglioramento. A problemi istituzionali è necessario rispondere con soluzioni istituzionali: norme "costituzionali" che limitino il potere di chi è e sarà chiamato a detenerlo (Shughart II, 2008).
Proprio l’adozione del presupposto che tutti gli individui, siano essi elettori, politici o burocrati, siano motivati più da interessi egoistici che dall’interesse pubblico, evoca una prospettiva madisoniana sui problemi di governance democratica. Come aveva infatti a scrivere James Madison (1788):
| (Testo originale) | (Traduzione) | ||
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«in framing a government which is to be administered by men over men, the great difficulty lies in this: you must first enable the government to control the governed; and in the next place oblige it to control itself.»
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«nel dar forma ad un governo che deve essere amministrato da uomini sugli uomini, la grande difficoltà consiste in questo: è innanzitutto necessario consentire al governo di controllare i governati, ed immediatamente dopo obbligarlo a controllare se stesso.»
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(James Madison, 1788)
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Le istituzioni e i meccanismi della Teoria delle scelte pubbliche
Tre sono state fino ad oggi le grandi linee lungo le quali si è sviluppato il pensiero della Public choice, ognuna delle quali ha seguito uno di quelli che sono i principali attori sulla scena politica: il politico, il burocrate e l’elettore. Sarà opportuna, prima di addentrarci nel vivo della trattazione dell’argomento di questa tesi, una breve introduzione ai problemi anche più profondi che gli studiosi della Teoria delle scelte pubbliche hanno individuato nei processi di decisione tipici delle democrazie contemporanee.
I politici
A parte le elezioni, i referendum ed altri istituti di democrazia diretta, la maggioranza delle decisioni politiche sono prese da politici eletti a rappresentare i cittadini in assemblee legislative.
Poiché le circoscrizioni che eleggono i parlamentari sono solitamente a base geografica, i rappresentanti hanno forti incentivi a sostenere programmi e politiche che danno vantaggi agli elettori della propria circoscrizione, anche a discapito dell’interesse generale, soprattutto quando questi progetti sono finanziati dalla fiscalità generale, generando così inique ridistribuzioni del reddito.3
La produzione legislativa a favore degli interessi di una minoranza a scapito della maggioranza è rafforzata dalla logica dell’azione collettiva: gruppi piccoli e omogenei, accomunati da un interesse forte, tendono ad essere più efficaci nel fare pressione politica e nel fornire sostegno politico (voti, campagna elettorale, e così via) rispetto a grandi gruppi i cui interessi sono più eterogenei. Poiché i politici sono visti come egoisticamente in cerca di una rielezione, questi avranno forti incentivi ad occuparsi delle esigenze di questi gruppi piccoli e ben organizzati (tirannia della minoranza). La pratica del logrolling4 non fa che accentuare questi risultati.
I burocrati
Le assemblee legislative delegano la responsabilità dell’implementazione delle loro iniziative politiche a vari dipartimenti e agenzie composte da funzionari di carriera che sono pertanto nominati e non eletti a ricoprire quel ruolo.
In questo ambito la Public choice ha per lungo tempo seguito un modello, detto di massimizzazione del bilancio, proposto da William Niskanen (1971), tentando nuove strade solo recentemente (v. ad esempio il modello "Bureau-shaping" sviluppato nel 1991 da Patrick Dunleavy). Nell’idea di Niskanen gli uffici pubblici potrebbero utilizzare le informazioni e le conoscenze acquisite per ottenere un finanziamento più elevato del necessario da parte di parlamentari relativamente disinformati ed inesperti. La massimizzazione del bilancio viene assunta quale obiettivo dei burocrati in quanto più risorse significano maggiore prestigio e maggiori opportunità di carriera per i dipendenti di quell’ufficio pubblico.
Gli elettori
Nessuna delle regole elettorali pensabili sembra immune da manipolazioni. O da parte di persone che non votano sinceramente, e con questa espressione si intende il votare strategicamente per un candidato o una proposta che non sia effettivamente quella massimamente preferita, e così facendo impedire che si producano risultati ancora peggiori. O da parte di colui che, essendo in grado di decidere l’ordine del giorno, controlla la sequenza in cui vengono messe in votazione le proposte.
Queste difficoltà erano note, come vedremo nel Paragrafo 1.3, almeno fin dalla seconda metà del XVIII secolo, quando alcuni matematici si accorsero che il voto fra tre o più candidati o alternative può non riuscire a selezionare il risultato preferito dalla maggioranza, ovvero può essere esposto a "cicli" che non producono alcun chiaro vincitore.
Nonostante ciò, fu solo alla metà del XX secolo che Duncan Black, studiando i processi decisionali di commissione, dedusse quello che è stato chiamato il Teorema dell’elettore mediano: sotto certe ipotesi restrittive l’elettore mediano sarà l’unico ad essere decisivo. Da ciò Anthony Downs (1957) dedusse che, poiché le proposte estreme perderanno nei confronti di proposte centriste, i candidati e partiti in un sistema bipartitico confluiranno al centro e, di conseguenza, le loro piattaforme tenderanno ad assomigliarsi molto.
Le preferenze dell’elettore mediano determineranno anche i risultati dei referendum: prevedendo che le proposte estreme saranno sconfitte, coloro che disegnano il quesito si sforzeranno di adottare un linguaggio moderato, spostando il risultato della politica pubblica (policy) più vicino al punto ideale dell’elettore mediano. Più vicino di quanto ci si potrebbe attendere da decisioni prese da parlamentari "egoisti". A sostegno di questa tesi, Pommerehne (1978), utilizzando i dati di 111 municipalità svizzere, ha dimostrato che il reddito mediano dei cittadini è migliore di quello medio nello spiegare la spesa pubblica nelle città che impiegano istituti di democrazia diretta. Nelle amministrazioni che adottano, al contrario, istituzioni di democrazia rappresentativa il reddito mediano conduce sì ha risultati in qualche modo migliori, ma il suo potere esplicativo non è significativamente superiore per tutte le categorie di spesa. L’introduzione di un livello di rappresentanza intermedio sembra pertanto portare ad una qualche alterazione del rapporto tra le preferenze dell’elettore mediano e gli esiti finali del processo di decisione politica. Persino la sola esistenza di un referendum, facoltativo od obbligatorio, sui programmi di spesa di municipalità rette da assemblee rappresentative, dimostra lo studioso tedesco, funge da vincolo sul comportamento dei rappresentanti, rendendo il modello dell’elettore mediano decisamente migliore, rispetto ai casi ove la democrazia rappresentativa funziona senza tali controlli (Mueller, 2003:).
Note
- ↑ Non si vuole con questo sostenere che i soggetti agenti su un mercato (in questo caso quello politico) effettivamente agiscano pensando a costi e benefici delle loro azioni, ma che agiscano come se lo facessero. I tiri dei giocatori di biliardo e le modalità specifiche con cui tentano di effettuarli, osserva infatti il premio Nobel per l’economia Milton Friedman (1953), possono essere previsti con estrema precisione se si ipotizza che essi li decidano applicando tutte le leggi più importanti della fisica newtoniana. Naturalmente sono ben pochi i giocatori di biliardo che conoscono la fisica. Nonostante ciò, non sarebbero mai diventati degli esperti di questo gioco se non avessero operato nel pieno rispetto delle leggi della fisica, ossia come se conoscessero tali leggi (Frank, 2007:5-6).
- ↑ Nel 1956 Charles Tiebout propose un modello detto del voto con i piedi secondo cui gli individui, spostandosi di circoscrizione in circoscrizione, fino a raggiungere quella che offriva loro il paniere di beni e servizi che ritenevano ottimo, potevano raggiungere l’ottimo sociale. Sempre partendo dalla stessa intuizionee, nel 1970, Albert O. Hirschman dimostrò che anche i cittadini, non solo per i consumatori di beni privati, possono esprimere le proprie preferenze individuali attraverso strategie di exit. Possiamo infatti immaginare l’esistenza di club, ovvero gruppi di individui che si accordano per fornire un bene pubblico locale ai suoi membri, riuscendo ad escludere altri dal consumo. Per una trattazione più completa in merito si vedano Rosen (2003:289-294) e Mueller (2003:182-204).
- ↑ Questo è vero solo in parte in Italia, dato che i candidati vengono inseriti nelle liste elettorali di una certa circoscrizione più per calcoli politici che per senso di appartenenza alla comunità che li potrà eleggere. Questa tendenza, sembra rafforzata da due elementi della vigente legge elettorale (l. n. 270/2005). In primis, la possibilità di "candidature multiple" la quale permette che i nomi di alcuni eletti siano stabilità addirittura successivamente all’elezione stessa: soprattutto questi ultimi, ma non solo, devono essere grati più alle Segreterie nazionali dei rispettivi partiti che agli elettori della "propria" circoscrizione per il proprio successo. In secondo luogo, l’eliminazione del "voto di preferenza" nega alle elezioni il loro importante ruolo istituzionale di rendere "responsabili" i politici nei confronti dei cittadini (accountability) e rende impossibili ai cittadini dare premi e punizioni ai propri rappresentanti per la condotta tenuta nella precedente legislatura: se precedentemente questo era impossibile "solo" dal momento che all’atto pratico non era uso, come lo è nel mondo anglosassone, che i politici si ripresentassero a rispondere delle proprie azioni ai cittadini che li avevano eletti, la legge del 2005 ha escluso questa possibilità dal punto di vista tecnico.
- ↑ Scambio di voti tra le diverse proposte avanzate da un gruppo di parlamentari, al fine di ottenere la maggioranza su ciascuna di esse.