Autorità garante della concorrenza - provvedimento 2341: differenze tra le versioni
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Le regole della concorrenza risultano dunque rispettate quando i contratti uniformi si astengono dal fissare condizioni economiche sia mediante clausole relative ai prezzi, sia attraverso clausole che, pur disciplinando profili diversi dal prezzo, hanno anch'esse incidenza economica, talvolta meno immediatamente percepibile, ma comunque rilevante per i profili di concorrenza.
Le "Norme Bancarie Uniformi" oggetto dell'istruttoria non si limitano a delineare gli elementi astratti dei tipi contrattuali ai quali si riferiscono, ma fissano nel dettaglio condizioni economiche in termini di oneri a carico delle parti al verificarsi delle possibili vicende del rapporto contrattuale, suscettibili di limitare la possibilità che la diversificazione del contenuto negoziale valga come strumento di concorrenza fra le imprese.
Le "Norme Bancarie Uniformi" oggetto di valutazione rendono il comportamento delle imprese uniforme, ad esempio, in materia di esoneri di responsabilità a favore della banca, di regolazione della compensazione volontaria a favore della banca, di termini temporali, di fissazione di termini o modalità per l'esercizio di facoltà o per l'adempimento di obblighi derivanti dalla legge o dal contratto, di previsione del rinnovo negoziale tacito alla scadenza. Tutte queste condizioni contrattuali definiscono in sostanza le caratteristiche economiche dei servizi offerti; pertanto la loro fissazione uniforme limita in maniera determinante la concorrenza fra le diverse imprese nei relativi mercati.</br>
A titolo meramente indicativo si possono riportare le seguenti clausole, contenute nelle "Norme Bancarie Uniformi" in oggetto:</br>
- determinazione in un certo numero di giorni del termine per adempimenti o del preavviso in caso di recessoCfr. articolo 7, penult. comma, conti correnti di corrispondenza e servizi connessi; cfr. articolo 10, comma 1, articolo 13, comma 2, gestione di patrimoni.;
- quantificazione in un certo numero di giorni del termine per il tacito assenso all'estratto conto o ad altro rendiconto o documentazioneCfr. articolo 8, comma 2, conti correnti di corrispondenza e servizi connessi; articolo 9, depositi di titoli a custodia ed amministrazione; articolo 14, negoziazione, sottoscrizione, collocamento e raccolta di ordini concernenti valori mobiliari, anche nei rapporti con operatori qualificati (articolo 7); articolo 10, comma 2, gestione di patrimoni.;</br>
- determinazione in un certo numero di giorni del termine entro il quale adempiere ad un obbligo contrattualeCfr. articolo 13, comma 1, anticipazione bancaria su pegno di merce e/o su documenti rappresentatitivi di merce; articolo 14, comma 2, anticipazione bancaria in conto corrente garantita da merce e/o da documenti rappresentatitivi di merce; articolo 11, comma 1, anticipazione bancaria garantita da titoli costituiti in pegno dallo stesso cliente o da un terzo.;</br>
- facoltà meramente potestativa, riservata alla banca, di modificare le "norme" che disciplinano i rapporti contrattualiCfr. articolo 16, comma 1, conti correnti di corrispondenza e servizi connessi; articolo 11, comma 1, depositi fruttiferi; articolo 17, depositi di titoli a custodia ed amministrazione; articolo 16, negoziazione, sottoscrizione, collocamento e raccolta di ordini concernenti valori mobiliari, anche nei rapporti con operatori qualificati (cfr. articolo 9); articolo 16, comma 1, gestione di patrimoni; articolo 12, comma 1, consulenza in materia di valori mobiliari; articolo 20, depositi a custodia chiusi; articolo 27, comma 1, cassette di sicurezza.;</br>
- opponibilità alla banca di revoche e modifiche delle facoltà di rappresentanza e rinunzie alle stesse solo dopo la ricezione di comunicazione con lettera raccomandata e trascorso "il tempo ragionevolmente necessario", anche quando esse siano state pubblicate ai sensi di legge e comunque rese di pubblica ragioneCfr. articolo 1, comma 2, conti correnti di corrispondenza e servizi connessi; cfr. articolo 4, comma 2, depositi di titoli a custodia ed amministrazione; articolo 11, comma 2, negoziazione, sottoscrizione, collocamento e raccolta di ordini concernenti valori mobiliari; articolo 14, comma 2, gestione di patrimoni; articolo 5, comma 2, depositi a custodia chiusi; articolo 6, comma 3, cassette di sicurezza; articolo 15, anticipazione bancaria su pegno di merce e/o su documenti rappresentatitivi di merce; articolo 16, comma 1, anticipazione bancaria in conto corrente garantita da merce e/o da documenti rappresentatitivi di merce; articolo 13, comma 1, anticipazione bancaria garantita da titoli costituiti in pegno dallo stesso cliente o da un terzo; articolo 15, comma 1, anticipazione bancaria in conto corrente garantita da titoli costituiti in pegno dallo stesso cliente o da un terzo.;</br>
- facoltà riservata alla banca di non eseguire l'ordine conferito dal clienteCfr. articolo 1, negoziazione, sottoscrizione, collocamento e raccolta di ordini concernenti valori mobiliari, anche nei rapporti con operatori qualificati.;
- decadenza dal termine stabilito a favore del cliente al verificarsi di "eventi che incidano negativamente sulla situazione patrimoniale, finanziaria o economica del correntista, in modo tale da porre in pericolo il recupero del credito vantato dall'azienda di credito"Cfr. articolo 5, comma 3, conti correnti di corrispondenza e servizi connessi.;
- indicazione di un termine discrezionale ("tempo ragionevolmente necessario") per un adempimento a carico della banca o per l'effetto di comunicazioni alla stessaCfr. articolo 12, comma 1, anticipazione bancaria su pegno di merce e/o su documenti rappresentatitivi di merce; articolo 4, comma 1, fideiussioni a garanzia delle operazioni bancarie; articolo 4, comma 1, fideiussioni a garanzia dello sconto o della negoziazione di effetti cambiari.;
- regolamento e computo degli interessi nella stessa misura e alle stesse scadenze anche per i conti correnti debitori venuti a cessare, pure quando il debito venga ad essere rappresentato da effetti cambiariCfr. articolo 7, comma 4, conti correnti di corrispondenza e servizi connessi.;</br>
- esclusione della prova contraria rispetto alle risultanze dei libri e/o delle altre scritture contabili della bancaCfr. articolo 8, comma 4, conti correnti di corrispondenza e servizi connessi; articolo 1, negoziazione, sottoscrizione, collocamento e raccolta di ordini concernenti valori mobiliari, anche nei rapporti con operatori qualificati; articolo 7, comma 1, fideiussioni a garanzia delle operazioni bancarie; articolo8, comma 1, fideiussioni a garanzia di apertura di credito per importo determinato.;
- limitazione della responsabilità per errori, disguidi o ritardi nella esecuzione degli incarichi affidati dal cliente in adempimento delle obbligazioni contrattualiCfr. articolo 17, comma 1, conti correnti di corrispondenza e servizi connessi; articolo 7, comma 4, servizio elettronico incassi di ricevute bancarie - RiBa; articolo 10, comma 3, servizio di cassa continua; articolo 1, comma 6, gestione di patrimoni; articolo 25, cassette di sicurezza.;
- applicazione ai depositi vincolati scaduti del minore tra i tassi praticati dalla bancaCfr. art 13, comma 1, depositi fruttiferi.;</br>
- rinnovo del vincolo, anche per gli interessi maturati, per le somme non prelevate entro un numero prefissato di giorniCfr. artt. 5 e 7, depositi fruttiferi.;
- esclusione degli interessi di diritto (articolo 1282 c.c.) alla scadenza del depositoCfr. articolo 6, certificati di deposito a breve termine.;
- modifica (in senso sfavorevole al cliente) della disciplina vincolante stabilita dal codice civileComb. disp. artt. 1850 e 2797 c.c.: articolo 14, anticipazione bancaria in conto corrente garantita da merce e/o documenti rappresentativi di merce; articolo 13, anticipazione bancaria su pegno di merce e/o su documenti rappresentativi di merce; articolo 11 anticipazione bancaria garantita da titoli costituiti in pegno dallo stesso cliente o da un terzo; articolo 13, anticipazione bancaria in conto corrente garantita da titoli costituiti in pegno dallo stesso cliente o da un terzo; artt. 1949 e 1950 c.c.: art 10, fideiussioni a garanzia delle operazioni bancarie; articolo 11, fideiussioni a garanzia di apertura di credito per importo determinato; articolo 9, fideiussioni a garanzia dello sconto o della negoziazione di effetti cambiari; articolo 9, fideiussioni a garanzia di operazioni varie comportanti rischi; articolo 4, comma 2, costituzione in pegno di titoli e valori a garanzia di operazioni comportanti rischi; articolo 5, comma 2, costituzione in pegno di titoli e valori a garanzia di crediti derivanti da sconto o negoziazione di effetti cambiari; articolo 1945 c.c.: articolo 8, comma 1, fideiussioni a garanzia apertura di credito per importo determinato; articolo 7, comma 1, fideiussioni a garanzia delle operazioni bancarie; art, 7, comma 1, fideiussioni a garanzia dello sconto o della negoziazione di effetti cambiari; articolo 7, comma 1, fideiussioni a garanzia di operazioni varie comportanti rischi; articolo 2797 c.c.: articolo 6, costituzione in pegno di titoli e valori a garanzia di operazioni comportanti rischi; articolo 7, costituzione in pegno di titoli e valori a garanzia di crediti derivanti da sconto o negoziazione di effetti cambiari.;</br>
- esclusione del diritto del terzo garante di ottenere informazioni sui rapporti fra banca e beneficiario dell'anticipazioneCfr. articolo 16, comma 4, anticipazione bancaria garantita da titoli costituiti in pegno dallo stesso cliente o da un terzo; articolo 18, comma 4, anticipazione bancaria in conto corrente garantita da titoli costituiti in pegno dallo stesso cliente o da un terzo; articolo 8, coma 3, costituzione in pegno di titoli e valori a garanzia di operazioni comportanti rischi; articolo 9, comma 3, costituzione in pegno di titoli e valori a garanzia di crediti derivanti da sconto o negoziazione di effetti cambiari; articolo 6, comma 2, costituzione in pegno del saldo di conto corrente o di deposito nominativo; articolo 6, comma 2, costituzione in pegno di crediti verso terzi..
Alla luce delle considerazioni di cui sopra, poiché le "Norme Bancarie Uniformi" costituiscono decisioni di associazione di imprese e poiché fissano condizioni contrattuali, aventi incidenza economica, rilevanti per i profili di concorrenza, esse rientrano nella fattispecie vietata dall'articolo 2, comma 2, lettera a), della legge n. 287/90.
Va in particolare rilevato che le "Norme Bancarie Uniformi" in oggetto comportano una restrizione consistente del gioco della concorrenza, sia in considerazione della posizione occupata dalle imprese aderenti all'ABI nei mercati interessati, sia in considerazione della natura dei contratti da esse regolati. In merito alla natura dei contratti regolati dalle "Norme Bancarie Uniformi", va infatti osservato che i contratti relativi alla prestazione di servizi, ed in particolare di servizi bancari e finanziari, rivestono un ruolo essenziale nella definizione del prodotto che viene offerto, in quanto esso viene qualificato nelle sue caratteristiche proprio dal contenuto delle clausole contrattuali. Pertanto, la predeterminazione delle condizioni contrattuali a mezzo di un accordo comporta necessariamente la uniformazione del prodotto offerto sul mercato, precludendo alle imprese aderenti la possibilità di farsi concorrenza sul piano della differenziazione dell'offerta.</br>
Alla stessa conclusione si perviene anche trascurando la natura vincolante delle "Norme Bancarie Uniformi"; va ricordato infatti che le raccomandazioni di un'associazione di imprese prive di effetto vincolante non esulano dalla sfera di applicazione del divieto di intese restrittive della concorrenza se l'accettazione delle raccomandazioni stesse da parte delle imprese destinatarie influisce in modo rilevante sul gioco della concorrenza nel mercato di riferimento (cfr. Corte di Giustizia, sentenza "IAZ" dell'8 novembre 1983). Pertanto, anche nella ipotesi di una non vincolatività delle "Norme Bancarie Uniformi", la riconducibilità delle stesse alla fattispecie vietata potrebbe essere esclusa solo ove fosse possibile verificare l'esistenza di una effettiva concorrenza fra le imprese stesse su tutte le caratteristiche di diversificazione del prodotto. Invece i contratti-tipo sono "applicati dalla totalità delle banche e comunque da una loro porzione significativa, nei rapporti con la clientela" (cfr. Trib. Genova, 11 febbraio 92, GUCE C/113 dell'1 maggio 1992), con una "accertata similitudine di comportamento tra tutte le banche" (cfr. ordin. Trib. Alessandria, 28 marzo 1992, GUCE C/189 del 28 luglio 1992), astenendosi da una effettiva significativa concorrenza anche rispetto ad elementi di prezzo (cfr. Cass. 30 maggio 1989, n. 2644).</br>
Alla luce di tali considerazioni, gli accordi che formano oggetto del presente parere potrebbero peraltro costituire fattispecie suscettibile di approfondimento sotto l'aspetto dell'abuso di una posizione dominante collettiva, attuata attraverso l'intesa, a danno degli utenti.
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In data 14 aprile 1994, l'ABI, in subordine alla propria domanda di attestazione di non lesività della concorrenza delle "Norme Bancarie Uniformi" oggetto del presente parere, ha avanzato alla Banca d'Italia richiesta di autorizzazione in deroga, ai sensi dell'articolo 4 della legge n. 287/90.
Ai sensi dell'articolo 4, comma 1, della legge n. 287/90, l'eventuale autorizzazione dei contratti-tipo individuati nelle circolari dell'ABI va valutata alla luce dei seguenti elementi:
a) attitudine degli stessi a migliorare le condizioni di offerta con un sostanziale beneficio per i consumatori;</br>
b) assenza di restrizioni non strettamente necessarie al raggiungimento di tali finalità;
c) non eliminazione della concorrenza da una parte sostanziale del mercato.
A tale riguardo bisogna distinguere fra alcune "Norme Bancarie Uniformi", segnatamente quelle relative ad operazioni di interest rate swap, di domestic currency swap, di forward rate agreement e di currency options tra aziende di credito e/o società finanziarie, e le altre "Norme Bancarie Uniformi".
A. Per le "Norme Bancarie Uniformi" relative ad operazioni di interest rate swap, di domestic currency swap, di forward rate agreement e di currency options tra aziende di credito e/o società finanziarie, la uniformità di una certa parte del contenuto contrattuale assume un particolare rilievo dal punto di vista della efficienza del mercato. Per tali "Norme Bancarie Uniformi" sussistono le condizioni sopra richiamate.</br>
Per quanto riguarda le condizioni a) e b), infatti, per le "Norme Bancarie Uniformi" in esame assume particolare importanza la semplificazione della contrattazione fra le parti e la velocizzazione delle transazioni, che sono permesse dalla standardizzazione delle clausole contrattuali. I contratti di cui sopra intervengono infatti sempre fra imprese, per le quali la possibilità di transazioni rapide e di contenuto certo assume una particolare rilevanza; da questo punto di vista si può ritenere che la standardizzazione del prodotto scambiato sul mercato comporti un miglioramento delle condizioni di offerta.
Per quanto riguarda la condizione c) di cui sopra, va osservato che le aziende aderenti all'ABI coprono una parte sostanziale dell'attività che si svolge sui mercati dei prodotti finanziari interessati dalle "Norme Bancarie Uniformi" in argomento. I contratti-tipo in oggetto non sono comunque atti a ridurre la concorrenza in modo tale da comportarne la eliminazione, poiché nei mercati interessati, nei quali gli operatori intervengono alternativamente in posizione di offerta o di domanda in operazioni caratterizzate da elevati volumi unitari medi, la concorrenza si sviluppa sulle variabili di tasso di interesse e di cambio ed è rilevante l'influenza delle condizioni praticate sui mercati internazionali.</br>
Riguardo al periodo di tempo per il quale pare possibile concedere l'autorizzazione ai sensi dell'articolo 4 della legge n. 287/90 di tali ultime "Norme Bancarie Uniformi", si ritiene di suggerire una durata quinquennale, in considerazione della rapidità del processo di innovazione che connota i mercati sui quali le stesse vengono applicate.
B. Anche per le altre "Norme Bancarie Uniformi" oggetto del presente parere l'ABI sostiene l'opportunità della omogeneizzazione delle condizioni contrattuali. L'ABI argomenta infatti che "l'eventuale omogeneità del contenuto contrattuale di una determinata operazione consente al cliente di soffermarsi sulle condizioni economiche del rapporto, ponendolo in grado di meglio apprezzare quale sia la banca presso la quale è più conveniente porre in essere la predetta operazione", "rendendo quindi più corrente il dispiegarsi della concorrenza per il profilo di 'prezzo' che rappresenta, in concreto, il motivo della scelta fra una banca e l'altra in relazione ad operazioni di massa" (cfr. memoria allegata alla comunicazione ABI del 14 aprile 1994, 2.1., lettera A).</br>
In merito a tale argomentazione si deve tuttavia sottolineare come il fatto che attualmente il principale parametro di riferimento per la scelta da parte del cliente sia costituito dall'elemento "prezzo" sembra essere una diretta conseguenza della applicazione di "Norme Bancarie Uniformi".</br>
Per quanto riguarda la condizione a) di cui sopra, la fissazione di un contenuto contrattuale assolutamente uniforme - ben diversa dalla mera predisposizione di uno schema atto a prevedere un regime negoziale completo sulle possibili vicende del rapporto contrattuale - non comporta un miglioramento delle condizioni di offerta, che anzi limita nell'esplicazione delle sue possibili diversificazioni. La fissazione di un contenuto contrattuale assolutamente uniforme non pare neppure atta a determinare un sostanziale beneficio per i consumatori, in quanto può costituire una condizione per l'attestazione dell'offerta su un livello di efficienza non ottimale. Tale conclusione è ulteriormente rafforzata dalla circostanza che alcune delle clausole in discussione determinano uno squilibrio contrattuale a danno dell'utente.
Si osserva inoltre, per quanto riguarda la condizione c), che la totale uniformazione dei contenuti contrattuali, a motivo della natura dei contratti in oggetto e della posizione sul mercato della imprese aderenti all'ABI, comporta l'eliminazione della concorrenza rispetto agli elementi non di prezzo dei servizi offerti.</br>
Si deve inoltre sottolineare come la valutazione di cui sopra recepisca interamente i più recenti orientamenti espressi dalla Commissione CE nei confronti della redazione di condizioni tipo per altre categorie di contratti, in particolare quelli assicurativi, per i quali è stato emanato il Regolamento CE 3932/92 di esenzione ai sensi dell'articolo 85, comma 3, del Trattato CE. In tale Regolamento viene infatti specificato che le condizioni o le clausole tipo di assicurazione diretta che hanno il vantaggio di offrire al contraente un miglior confronto delle offerte ed una più grande omogeneità dei rischi ammessi non possono condurre alla standardizzazione dei prodotti o al vincolo dei clienti.</br>
In questo senso, secondo tale Regolamento, per i prodotti assicurativi l'esenzione può essere applicata solo nel caso in cui le condizioni contrattuali tipo: a) siano redatte e comunicate con la menzione esplicita della loro natura indicativa; b) menzionino esplicitamente la possibilità di stipulare clausole diverse; c) siano accessibili a chiunque sia interessato e comunicate su semplice domanda.
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