AGCOM - Provvedimento 197-99 - Organismi di telecomunicazioni rilevanti: differenze tra le versioni
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VISTA la direttiva del Consiglio 92/44/CE sulla "Applicazione della fornitura di una rete aperta (Open Network Provision-ONP)" alle linee affittate;
VISTA la direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 97/33/CE, relativa alla "Interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilità attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP)" e in particolare gli artt. 4, 6, 7, 8, 18 e l'allegato I, parti 1, 2 e 3;
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L'Autorità ha inoltre ritenuto corretto l'utilizzo del parametro dei ricavi ai fini del calcolo della dimensione e delle quote di mercato, non condividendo la posizione espressa dagli operatori mobili circa l'opportunità di utilizzo del criterio dei minuti. L'Autorità ritiene, analogamente a quanto emerge anche da confronti internazionali, che misurare il mercato dell'interconnessione in termini di volumi di traffico non sarebbe corretto in quanto è il "valore" attribuito ai volumi di traffico che rappresenta il fattore critico dell'interconnessione e che dimostra, in ultima analisi, l'esistenza di una notevole forza di mercato (prezzi elevati).
Anche su questo punto l'opinione dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato è in linea con quella dell'Autorità. Il punto 5 del parere espresso, infatti, cita che "il criterio dei ricavi rappresenta la metodologia preferibile nel caso di servizi di telecomunicazioni, in quanto, nella maggior parte dei casi gli operatori non offrono una prestazione omogenea in ciascun mercato, bensì differenziano sostanzialmente l'offerta in virtù della tipologia di clientela, del raggruppamento dei servizi in pacchetti, nonché delle quantità vendute".
Con riferimento alla posizione espressa da Telecom Italia e Telecom Italia Mobile circa l'opportunità di includere all'interno del mercato dell'interconnessione, il mercato dell'accesso locale ed il mercato dei circuiti affittati, l'Autorità ha ritenuto tali mercati distinti dal mercato dell'interconnessione.</br>
Infine, l'argomentazione addotta da Telecom Italia Mobile circa la non applicabilità del concetto di interconnessione tra la rete fissa di Telecom Italia e le reti mobili (TIM e OPI) per il 1998, sulla base degli artt. 14 e 15 delle convenzioni GSM, non appare corretta in quanto pur vigente un regime di titolarità della tariffa in capo ai mobili fino al 22 dicembre 1998, non può essere messo in discussione il fatto che alla base delle comunicazioni fisso-mobile vi sia un interconnessione tra reti, come d'altronde richiamato agli artt. 12 e 13 delle stesse convenzioni. A supporto, si evidenzia come anche nel caso di altri paesi, quali la Francia, in cui vige la titolarità della tariffa in capo agli operatori mobili, ai fini della definizione e del calcolo del mercato nazionale dell'interconnessione, con riferimento al traffico fisso-mobile, sono stati considerati i ricavi netti, ovvero i ricavi percepiti dagli operatori mobili per chiamate originate dalla rete fissa al netto di quanto corrisposto all'operatore di rete fissa.</br>
L'elaborazione delle informazioni sulla base delle modalità illustrate ha portato i seguenti risultati in termini di quote dei singoli operatori nei diversi mercati di riferimento:
• Nel mercato dei servizi e delle reti di telefonia pubblica fissa, Telecom Italia detiene una quota superiore al 90% per l'anno 1998. In tale anno, infatti, e solo nell'ultimo semestre di tale anno, solo quattro operatori titolari di licenza individuale hanno avviato l'attività commerciale con quote di mercato trascurabili (inferiori all'1%).
• Nel mercato dei sistemi di linee affittate, la situazione si presenta simile a quella delle reti e dei servizi pubblici di telefonia, essendo Telecom Italia di gran lunga l'operatore dominante con quote di mercato superiori al 90%. Anche in questo caso, si riscontra una bassa numerosità di entranti su tale mercato con una attività di commercializzazione dei circuiti per il 1998 estremamente limitata.</br>
• Nel mercato dei sistemi di comunicazioni mobili ad uso pubblico, sia Omnitel Pronto Italia che Telecom Italia Mobile risultano avere, per il 1998, quote di mercato superiori al 25%. Nel 1998, inoltre risultano essere gli unici operatori sul mercato in quanto, sebbene la licenza al terzo operatore Wind sia stata rilasciata nel mese di agosto 1998, tale operatore ha iniziato la propria attività commerciale solo a partire dal marzo del 1999.
• Nel mercato nazionale dell'interconnessione, sia Telecom Italia che Telecom Italia Mobile risultano avere quote di mercato superiori al 25%. Omnitel Pronto Italia detiene, invece, una quota di mercato pari al 18%.</br>
3.4 Utilizzo di criteri diversi dalla quota di mercato
In base alla definizione generale di "operatore avente notevole forza di mercato" si presume che un operatore, i cui ricavi sono superiori al 25% dei ricavi complessivi dei singoli mercati di riferimento come sopra determinati, possa essere identificato dall'Autorità come avente notevole forza di mercato e, conseguentemente, soggetto ai relativi obblighi.</br>
L'adozione del criterio quantitativo della quota di mercato costituisce, quindi, un valido riferimento per l'identificazione da parte dell'Autorità, ai sensi dell'art. 4, comma 3, della direttiva 97/33/CE e dell'art. 1, comma 1, lettera am) del D.P.R. 318/97. La stessa normativa, tuttavia, stabilisce l'opportunità di tener conto nel procedimento di identificazione di ulteriori criteri di valutazione di natura qualitativa. La normativa, come delineato nel paragrafo 2, fa riferimento a caratteristiche strutturali del mercato quali la capacità di un operatore di influenzare le condizioni di mercato (potere di mercato), il controllo dei mezzi di accesso agli utenti finali, il fatturato commisurato al valore del mercato (distribuzione dimensionale sul mercato), l'accesso alle risorse finanziarie, l'esperienza nella fornitura di prodotti e servizi.</br>
La quota di mercato non implica, quindi, un automatico riconoscimento della sussistenza di una notevole forza di mercato e va valutata tenendo presente gli ulteriori elementi strutturali del mercato.</br>
Alcuni di tali elementi strutturali di valutazione quali ad esempio il fatturato in relazione alla dimensione del mercato, l'accesso alle risorse finanziarie e l'esperienza nella fornitura di prodotti e servizi sono chiaramente individuabili mentre altri, quali la capacità di influenzare il mercato e il controllo dei mezzi di accesso agli utenti finali, necessitano, ai fini di una maggiore trasparenza del processo di valutazione condotto da parte dell'Autorità, di una maggiore evidenziazione dei criteri sottostanti.</br>
Pertanto, con riferimento alla capacità di influenzare il mercato, sono stati considerati rilevanti seguenti fattori: numero di concorrenti, grado di concentrazione del mercato, evoluzione del numero e dimensione dei concorrenti, esistenza di barriere all'entrata ed all'uscita nel mercato, esistenza di barriere per gli utenti al cambiamento di operatore, grado di integrazione verticale o diversificazione degli operatori, condizioni economiche praticate. </br> Con riferimento invece al controllo dei mezzi di accesso agli utenti finali è stato considerato rilevante sia il controllo sugli utenti finali desumibile ovviamente dal numero di abbonati diretti sia il controllo di altre risorse "scarse" che hanno un'influenza indiretta sul numero di abbonati quali ad esempio, nel caso degli operatori mobili, l'accesso alle frequenze oppure la capillarità delle propria rete di distribuzione commerciale.</br> Come già evidenziato, la considerazione da parte dell'Autorità degli elementi strutturali aggiuntivi rispetto alla sola quota di mercato può da un lato confermare la presunzione di dominanza derivante dal superamento della soglia del 25% o, in alcuni casi, portare a valutazioni diverse. L'Autorità ha pertanto per ognuno dei mercati di riferimento e degli operatori potenzialmente oggetto di notifica valutato l'impatto di tali elementi strutturali.
3.4.1 Valutazione della posizione della società Telecom Italia nel mercato delle reti e servizi di telefonia fissa, nel mercato dei sistemi di linee affittate e nel mercato dell'interconnessione</br>
A tale proposito, in relazione all'identificazione e conseguente notifica alla Commissione della società Telecom Italia quale operatore avente notevole forza sui mercati delle reti e dei servizi di telefonia pubblica e delle linee affittate, è da rilevare che - sebbene l'apertura alla concorrenza e la conseguente entrata di nuovi operatori su tali mercati abbia come data di avvio il 1° gennaio 1998 (con riferimento alle linee affittate la data formale risale, ai sensi della normativa comunitaria, al 1° luglio 1996) - le condizioni strutturali del mercato italiano e il relativo grado di concorrenzialità non sono mutati sostanzialmente dal 1997 al 1998. Si riscontrano, quindi, al 31 dicembre 1998 gli stessi elementi in termini di potere di mercato, capacità di accesso alla clientela, dotazione di vantaggi di capitale e di risorse finanziarie, livello di concentrazione e distribuzione dimensionale rilevati nella determina del Ministero delle Comunicazioni del 3 aprile 1998 e di cui ai punti 8 e 9. Tale considerazione è ulteriormente rafforzata dal parere dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato dell'11 agosto 1999 all'Autorità che al punto 9 ribadisce che "Telecom Italia, oltre a detenere quote di mercato molto significative, mantiene ancora una notevole capacità di determinare le condizioni di mercato soprattutto in ragione della sua precedente posizione di operatore monopolista di telecomunicazioni, nonché del suo attuale ruolo di unico fornitore del servizio universale a livello nazionale".
Anche sul mercato nazionale di interconnessione, la situazione risulta simile. Il gran numero di abbonati, la capacità di determinare le condizioni economiche di interconnessione sulla base dei propri costi di rete, l'utilizzo dell'interconnessione alla rete di Telecom Italia da parte di tutti gli operatori entranti a motivi dell'ancora limitata presenza di infrastrutture alternative, rafforzano la posizione dell'operatore ex monopolista e costituiscono elementi a supporto dell'identificazione da parte dell'Autorità.
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Sempre con riferimento alle condizioni di accesso alla clientela ulteriore elemento rafforzativo dell'opportunità di identificare Omnitel quale operatore con notevole forza sul mercato dei servizi di comunicazione mobile è data sia dalle capacità organizzative sia dalle disponibilità finanziarie allocate alle proprie attività commerciali. In particolare si segnalano il potenziamento della rete distributiva commerciale (2.300 rivenditori autorizzati nel 1998, +10% rispetto al 1997 e forte sviluppo della catena di franchising) e le ingenti spese in attività pubblicitarie (per un ammontare di costi pubblicitari pari nel 1998 a 158 miliardi, +10% rispetto al 1997). Tale considerazione relativamente ai mezzi di accesso agli utenti finali è messa in evidenza dalla stessa Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato che al punto 15 del parere dell'11 agosto 1999 rileva come "Omnitel abbia avuto modo di maturare una rilevante esperienza nella fornitura di prodotti e servizi sul mercato, pur avendo essa lanciato il proprio servizio commerciale GSM solo nel dicembre 1995", ribadendo la variazione della posizione della società sul mercato dei servizi mobili nel 1998 rispetto a quella del 1997.
3.4.3 Valutazione della posizione della società Telecom Italia Mobile ed Omnitel Pronto Italia nel mercato nazionale dell'interconnessione</br>
L'Autorità ritiene che esistano i presupposti necessari per l''identificazione degli operatori TIM e OPI quali aventi notevole forza di mercato sul mercato dei servizi di interconnessione alla luce di considerazioni che vanno al di là del solo criterio della quota di mercato.
Anche in relazione a quanto già evidenziato con riferimento al mercato dei sistemi e dei servizi di comunicazione mobile, la ragione principale di tale conclusione deriva dall'analisi del mercato della telefonia mobile nel 1998 e delle dinamiche di crescita nel 1999 in Italia; analisi che evidenzia la crescente rilevanza di tale mercato sul mercato complessivo delle telecomunicazioni e di conseguenza un peso crescente dell'interconnessione verso tali reti.
Il tasso medio annuo di crescita dei servizi mobili in Italia è stato pari - in valore e per il periodo 1995-98 - al 33%, rispetto ad una crescita media annua dell'intero mercato dei servizi di telecomunicazione pari per lo stesso periodo al 7.2%.
Il peso percentuale del fatturato dei servizi mobili rispetto al mercato complessivo dei servizi di telecomunicazioni è passato dal 12.5% nel 1995 al 24% nel 1998.
In termini di penetrazione del servizio il trend di crescita dei servizi mobili risulta ancora più incisivo: il numero di abbonati rispetto alla popolazione è, infatti, passato da un valore del 6.9% nel 1995 ad un valore del 35.5% nel 1998. Tale tendenza è, inoltre, eccezionale rispetto ai principali paesi europei se valutata rispetto all'andamento degli indici di penetrazione dei servizi di telecomunicazione nel complesso. In Italia, infatti, a differenza dei principali paesi europei, il tasso di diffusione tra la popolazione degli abbonati alla telefonia mobile mostra un allineamento a quello degli abbonati al servizio di telefonia fissa. Nel 1998 l'indice di penetrazione del servizio di telefonia fissa (% di linee telefoniche principali sulla popolazione) è pari al 45% mentre quello mobile è pari al 35.5%; il tasso di crescita degli abbonati nel 1998 rispetto all'anno precedente è pari al 3.3% per la telefonia fissa e al 55.6% per la telefonia mobile e le tendenze mostrano un ulteriore incremento di quest'ultima nei primi mesi del 1999 rispetto al corrispondente periodo del 1998. Rispetto al mercato della telefonia fissa, il livello di penetrazione dei servizi mobili è ulteriormente aumentato nei primi mesi del 1999 fino a determinare l'allineamento al livello dei servizi di telefonia fissa nel mese di giugno 1999.</br>
Tale crescita si concentra sui due operatori mobili TIM e OPI rafforzati dal ritardo sul mercato italiano, rispetto ai principali paesi europei, dell'entrata di nuovi operatori sul mercato e della diffusione della tecnologia digitale GSM 1800 Mhz che ha visto il suo avvio commerciale solo nel 1999.
L'Italia, con oltre 20 milioni di clienti, è nel 1998 il primo mercato in Europa in termini dimensionali. Le società TIM e Omnitel ricoprono i primi due posti nella classifica europea delle imprese di telefonia mobile, inoltre il tasso di crescita dei clienti Omnitel (superiore al 150% nel 1998 rispetto all'anno precedente) pone la società fra quelle a crescita più rapida.</br>
Partendo dalla constatazione di questo eccezionale sviluppo e, alla luce della posizione attuale dei due principali operatori con particolare riguardo al forte grado di concentrazione del settore, l'Autorità ha ritenuto opportuno approfondire l'analisi dell'identificazione sul mercato dell'interconnessione non solo dell'operatore di rete fissa Telecom Italia, ma anche dei due operatori di reti mobili.</br>
In particolare, con riferimento agli elementi strutturali di valutazione diversi dalla quota di mercato e specificati dalla normativa, l'Autorità ha ritenuto rilevanti tali fattori ai fini dell'identificazione degli operatori mobili TIM e Omnitel come aventi notevole forza di mercato sul mercato dell'interconnessione. Su tale aspetto, l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha espresso un parere favorevole da una parte ritenendo validabile la valutazione dei criteri diversi dalla quota di mercato (punti 13, 14 e 15 del parere dell'11 agosto 1999); dall'altra auspicando l'introduzione di una maggiore regolamentazione al fine di garantire un corretto funzionamento dei meccanismi concorrenziali (punti 17 e 18 del parere).
I fattori di mercato considerati rilevanti dall'Autorità ai fini dell'identificazione nel mercato di riferimento hanno tenuto conto di numerosi elementi e in particolare dei loro effetti su una struttura "idealmente" concorrenziale.</br>
Come visto, il mercato italiano della telefonia mobile registra tassi di crescita elevati e il suo peso rispetto al mercato complessivo delle telecomunicazioni risulta crescente. Indipendentemente da un maggior intervento della regolamentazione (che si riscontra in tutti i paesi europei), quindi, è presumibile che tale trend di crescita degli operatori mobili in termini di clientela e ricavi continui nell'immediato futuro.</br>
E' opportuno altresì evidenziare che il servizio di terminazione è in generale rigido rispetto alle variazioni di prezzo in quanto tale servizio si configura quale "bottleneck facility" (non si può che chiamare quel numero per raggiungere il cliente). Il servizio di terminazione rappresenta, quindi, un mercato in cui le condizioni di domanda e offerta sono del tutto sbilanciate a favore della seconda. La forte crescita della clientela mobile, aumentando il numero di chiamate destinate a quest'ultima, aumenta la rilevanza del controllo dei mezzi di accesso agli utenti finali e aumenta altresì la capacità di influenzare - seppure indirettamente - le condizioni praticate ai clienti di altri operatori.</br>
Sul mercato italiano dell'interconnessione, la terminazione su reti mobili, inoltre, presenta alcune caratteristiche specifiche:
a) il potere di mercato dei due principali operatori è ancora elevato - nonostante l'entrata commerciale del terzo operatore e l'entrata formale del quarto - soprattutto in assenza di portabilità del numero. Nel corso del 1999 non sembra plausibile una riduzione significativa delle quote di clientela dei due operatori principali a vantaggio dei nuovi entranti;
b) la crescente diffusione della telefonia mobile sia in termini di abbonati che in termini di minuti di traffico fa presupporre non solo un crescente effetto di sostituzione rispetto alla telefonia fissa, ma soprattutto un aumento nel numero di chiamate terminate su rete mobile originate da altre reti, sia fisse che mobili. Gli effetti dei meccanismi concorrenziali nel mercato delle chiamate uscenti sono, tuttavia, maggiormente percepiti dalla clientela e questo fattore può comportare possibili comportamenti distorsivi degli operatori mobili sul mercato delle chiamate entranti;
c) l'elevata diffusione di servizi con carte pre-pagate, il cui segmento di clientela è maggiormente sensibile al fattore prezzo e al tempo stesso caratterizzato da un maggior numero di chiamate entranti rispetto a quelle uscenti. Le caratteristiche di tali servizi possono penalizzare, anche sulla base di quanto contenuto al punto b), tale categoria di clientela.
Il potere di mercato degli operatori e la specifica posizione sul mercato dei servizi finali può incentivare comportamenti distorsivi con riferimento all'offerta di servizi di interconnessione di terminazione sulle proprie reti, avendo effetti sia in termini di discriminazione della clientela, sia di meccanismi di sussidiazione incrociata tra chiamate entranti e chiamate uscenti.</br>
Alla luce di tali considerazioni, l'Autorità ha valutato con particolare attenzione la posizione delle società Telecom Italia Mobile ed Omnitel Pronto Italia con riferimento alla capacità di influenzare il mercato ed al controllo dei mezzi di accesso alla clientela finale.
Il mercato dei sistemi mobili presenta una struttura fortemente oligopolistica con un elevato grado di concentrazione derivante dalla presenza di barriere all'entrata rappresentate dalla necessità di utilizzo di risorse scarse quali le frequenze. La carenza di risorse, quali le frequenze, ha di fatto comportato una struttura di mercato, che benchè aperto alla concorrenza fosse di fatto condizionato dalla gradualità del rilascio di licenze mobili in relazione all'effettiva disponibilità di risorse sul territorio. Tale ritardo nel rilascio di nuove licenze mobili ha elevato il livello di concentrazione del mercato al crescere della dimensione dello stesso e, dati i rilevanti tassi di crescita dei servizi mobili sul mercato italiano, ha consentito un forte consolidamento delle posizioni dei due principali operatori.</br>
Anche alla luce del recente ingresso sul mercato dei sistemi e dei servizi di comunicazione mobile di due nuovi operatori (di cui solamente uno da un punto di vista commerciale), inoltre, l'Autorità non ritiene plausibile che il livello di concentrazione del mercato possa diminuire in maniera significativa nel breve-medio termine, anche a causa dell'attuale assenza di forme maggiormente favorevoli al cambiamento di operatore quali la disponibilità del servizio di portabilità del numero. Inoltre, con riferimento all'interconnessione è da evidenziare come il peso di un operatore su tale mercato cresca in relazione al livello di copertura della propria rete e alla graduale riduzione dell'utilizzo del roaming. E', quindi, valutabile che per il prossimo futuro rimanga elevato il livello di concentrazione sul mercato dell'interconnessione.
I vantaggi in termini di costo degli operatori TIM e Omnitel derivanti dall'estensione della rete sul territorio e dalla copertura radioelettrica (numerosità e distribuzione di BTS e MSC) potrebbero non riflettersi adeguatamente sulle condizioni di offerta ai consumatori, in assenza di un intervento di controllo preventivo della regolamentazione. In particolare da una parte potrebbe generarsi un effetto di discriminazione della clientela entrante rispetto a quella uscente (forme non giustificate di mutualità); dall'altra potrebbe generarsi un effetto di differenziazione delle condizioni di offerta alla clientela uscente tali da generare forme di discriminazione derivanti dal potere di mercato. In quest'ultimo caso, è da rilevare che Omnitel è operatore sia di servizi di telefonia mobile sia di servizi di telefonia fissa, condizione che ne aumenta la capacità di influenzare le condizioni del mercato, anche attraverso l'interconnessione offerta ad operatori concorrenti rispetto alle condizioni interne.</br>
Riguardo le dinamiche di breve-medio termine, l'aumento del volume di traffico e l'ampliamento della gamma dei servizi indotto da una parte dall'evoluzione della convergenza tecnologica, dall'altra dall'aumento del numero di operatori di reti e servizi di comunicazione fissa, porta in prospettiva a stimare un aumento della terminazione verso reti mobili. Date tali dinamiche del mercato complessivo delle telecomunicazioni e a fronte del potere di mercato di TIM e Omnitel sul mercato dei servizi di terminazione sulle rispettive reti, le posizioni negoziali delle parti nell'ambito degli accordi di interconnessione possono risultare sbilanciate a favore dei due operatori mobili. Un'azione preventiva sugli operatori in posizione dominante da parte dell'Autorità può in tal senso limitare le problematiche di contenzioso in materia di interconnessione anche nel rispetto di quanto previsto all'art. 9 della direttiva 97/33/CE.
In sostanza, al crescere del peso dei sistemi di comunicazione mobile sul totale del mercato dei servizi di telecomunicazione e quindi sulla spesa dei consumi telefonici, potranno risultare opportune forme di regolamentazione che consentano di limitare i potenziali effetti distorsivi derivanti da situazioni di oligopolio.</br>
Alla luce di tali considerazioni, l'Autorità ritiene che la valutazione degli elementi strutturali aggiuntivi previsti dalla normativa nell'identificazione degli operatori aventi notevole forza di mercato, porti a confermare la posizione dominante della società Telecom Italia Mobile già rilevata anche sulla base del superamento della soglia del 25% e porti a ritenere, anche in seguito al parere positivo espresso dall'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ai sensi dell'art. 1, comma 1, lettera am) del D.P.R. 318/97, che la società Omnitel Pronto Italia detenga una posizione dominante sul mercato nazionale dell'interconnessione anche se la quota di mercato rilevata a fine 1998 era inferiore a tale soglia. In proposito, infine, occorre rilevare che i trend di crescita del mercato mobile ed in particolare della società Omnitel Pronto Italia in termini di abbonati e ricavi rilevati nei primi 6 mesi del 1999, inducono a ritenere che la quota di mercato di tale operatore nel mercato nazionale dell'interconnessione sia ulteriormente aumentata rispetto al dicembre 1998.
Per tutto quanto sopra esposto;
DELIBERA
1. Telecom Italia S.p.A. è società avente notevole forza di mercato nei seguenti mercati:</br>
a) mercato delle reti e dei servizi di telefonia pubblica fissa;</br>
b) mercato dei sistemi di linee affittate;</br>
c) mercato nazionale dell'interconnessione.</br>
2. Telecom Italia Mobile S.p.A. è società avente notevole forza di mercato nei seguenti mercati:</br>
a) mercato dei sistemi di comunicazioni mobili ad uso pubblico;</br>
b) mercato nazionale dell'interconnessione.
3. Omnitel Pronto Italia S.p.A. è società avente notevole forza di mercato nei seguenti mercati:</br>
a) mercato dei sistemi di comunicazioni mobili ad uso pubblico;</br>
b) mercato nazionale dell'interconnessione.
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