Autorità garante della concorrenza - provvedimento 21277 del 23 giugno 2010 - Wind Fastweb Condotte Telecom Italia: differenze tra le versioni
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I. LE PARTI
'''Telecom Italia S.p.A.'''
1. Telecom Italia S.p.A. (di seguito, TI) è una società attiva nell’installazione e nella fornitura di infrastrutture di telecomunicazioni, nonché nell’offerta dei relativi servizi. In particolare, TI è titolare della rete pubblica commutata, sulla quale fornisce servizi di interconnessione ad altri operatori per la loro operatività sui mercati dei servizi finali. TI
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TI è controllata da Telco S.p.A., che ne detiene il 22,45% del capitale sociale. A sua volta, Telco S.p.A. è partecipata da
Telefonica per il 42,3%, Assicurazioni Generali (11,9%), Mediobanca (10,6%), Intesa Sanpaolo (10,6%) e altri investitori. </br>
Nel 2009, il fatturato complessivo realizzato a livello mondiale da Telecom è stato di circa 27 miliardi di euro, di cui circa 21,6 miliardi derivanti da vendite in Italia.
'''Wind'''
2. Wind Telecomunicazioni S.p.A. (nel seguito WIND) è una società di telecomunicazioni facente capo al gruppo multinazionale Weather Investments ed è attiva nell'offerta di servizi di telecomunicazione mobile, Internet, voce e
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Nel corso del 2008, il fatturato di WIND, interamente realizzato in Italia, è stato pari a circa 5,519 miliardi di euro.
'''Fastweb'''
3. Fastweb S.p.A. (di seguito, FW) opera principalmente nella gestione di servizi telefonici, internet, di trasmissione
dati e servizi televisivi in banda larga. In particolare, FW svolge attività di sviluppo e gestione di infrastrutture di telecomunicazioni broadband, aggregazione di contenuti, attività di e-commerce, fornitura di servizi per il settore residenziale e il settore business. FW controlla inoltre e.BisMedia S.p.A., società attiva nel campo della distribuzione di
servizi televisivi in formato diffusivo (Tv tradizionale), multicast (Pay Tv e Pay-per-View) e unicast (Video-on-Demand e Tv interattiva) ai clienti residenziali di FW.
L’82% del capitale sociale di FW è detenuto da Swisscom Italia S.r.l., società a sua volta interamente controllata da Swisscom Belgium N.V. </br>
Nel 2009 Fastweb ha generato ricavi per 1,853 miliardi di euro.
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II. I FATTI SEGNALATI
4. In data 24 febbraio 2010 WIND ha segnalato presunti comportamenti anticoncorrenziali messi in atto dalla società Telecom Italia S.p.A. (nel seguito TI) riguardanti: i) rifiuti di attivazione dei clienti e mancati aggiornamenti delle basi
dati necessarie alla definizione degli ordini di attivazione; ii) politiche di forti sconti per i canoni di accesso relativi ad offerte narrowband (servizi POTS e ISDN) destinate a clienti business in aree aperte al servizio di unbundling del local loop (nel seguito ULL).
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I rifiuti di attivazione
6. Con riferimento ai rifiuti di attivazione, WIND sostiene che TI stia mettendo in atto una strategia di “boicottaggio tecnico” consistente principalmente nell’opporre un elevato numero di rifiuti alle richieste di attivazione di servizi all’ingrosso formulate dai concorrenti, trasmettendo all’operatore alternativo (nel seguito anche OLO) richiedente rifiuti
motivati da giustificazione di carattere tecnico – cosiddetti KO tecnici – che secondo il segnalante sarebbero
numericamente eccessivi e strumentali, non essendo giustificati da reali motivi tecnici. </br>
7. In particolare, WIND evidenzia che le percentuali di KO tecnici sarebbero notevolmente elevate per le linee “non attive”. La seguente tabella mostra l’andamento dei KO per motivi tecnici nell’anno 2009 per le diverse tipologie di servizio di accesso. </br>
Tabella 1. – Totale dei rifiuti opposti da TI a WIND nel 2009 su linee ULL e WLR
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clienti, la percentuale di KO risulta attorno al [omissis].
8. WIND ha effettuato un’analisi delle causali tecniche di tutti i rifiuti al fine di dimostrare come alcuni di essi abbiano giustificazioni pretestuose mentre altri riflettano l’uso scorretto di causali il cui utilizzo dovrebbe essere circoscritto a precisi eventi. In altri casi, infine, WIND sostiene che alcuni rifiuti derivino dalla mancata o incompleta implementazione da parte di TI di procedure e controlli che, ove fossero stati effettuati, avrebbero condotto all’immediata attivazione dei servizi. </br>
9. Con riferimento alla causale “cliente irreperibile” e “rinuncia cliente”, WIND evidenzia che tali rifiuti hanno luogo ogniqualvolta, nel corso del processo di attivazione, si rende necessario il contatto con il cliente stesso, ed è una
causale di rifiuto tipicamente usate da TI nei casi di attivazione di servizi wholesale su linea non attiva. </br>
10. WIND segnala che è occorsa una recente modifica dei processi di attivazione dei clienti, in base alla quale laddove ad un primo tentativo (effettuato da TI) il cliente sia irreperibile o dichiari di rinunciare all’attivazione, tale circostanza viene notificata all’OLO che ha tempo 3 giorni per ricercare il cliente. </br>
1 [Nella presente versione alcuni dati sono omessi, in quanto si sono ritenuti sussistenti elementi di riservatezza o di segretezza delle
informazioni.] seguito di tale modifica, che ha pertanto veicolato parte della responsabilità del contatto del cliente sull’OLO, WIND dichiara di essere stata in grado di contattare l’80% dei clienti per i quali precedentemente aveva ricevuto un KO per
Con riferimento a quest’ultima causale, WIND ha inoltre segnalato che in [omissis] casi nel 2009 la stessa società ha
potuto constatare che i clienti non erano stati mai contattati da TI per l’attivazione del servizio, nonostante TI avesse
restituito la causale “rinuncia cliente”.
11. Con riferimento alle altre causali di rifiuto, quali il mancato o incompleto aggiornamento di database vari, o la mancanza di sufficienti informazioni trasmesse agli OLO, WIND ritiene che esse siano comunque imputabili a TI. </br>
12. In definitiva le percentuali elevate di KO tecnici, e la natura evitabile di una larga parte di essi, dimostrerebbero
che, secondo WIND, TI utilizza strategicamente il processo di fornitura di servizi wholesale come strumento per ostacolare l’accesso al mercato da parte dei concorrenti, e in particolare per rallentare il processo di acquisizione di nuovi clienti.
Le politiche di sconto nelle aree ULL
13. WIND e FW segnalano inoltre presunti comportamenti discriminatori messi in atto da TI e consistenti nell’applicazione di prezzi notevolmente differenziati per la clientela business attestata in aree aperte all’unbundling rispetto alle condizioni a quest’ultima applicate in aree non aperte all’unbundling. </br>
14. Secondo i segnalanti tale pratica avrebbe l’effetto di permettere a TI di incamerare profitti nelle aree non aperte
all’unbundling – e pertanto in aree dove la concorrenza degli OLO avviene solo attraverso altri servizi di accesso quali WLR e bitstream, ossia mediante una concorrenza non “infrastrutturata” – che le permetterebbero di finanziare
numerosi e rilevanti sconti nelle offerte alla clientela finale business nelle aree unbundling, dove invece TI fronteggia la piena concorrenza degli operatori alternativi. Tale comportamento, in quanto posto in essere da un operatore dominante verticalmente integrato, costituirebbe, secondo i segnalanti, una fattispecie abusiva. </br>
15. A tal proposito WIND ha rappresentato un listino di TI destinato alla clientela business da cui emergono indicazioni
volte ad applicare sconti percentuali nelle aree aperte all’ULL rispetto al listino base di riferimento per i canoni di
accesso a servizi di base (quali linea base RTG e linee ISDN); tale listino, al contrario, prescrive l’applicazione del prezzo pieno per la clientela attestata in centrali non aperte al servizio ULL. Gli sconti previsti per i canoni di accesso
vanno dal 33% nel caso di accessi RTG al 45 e 69% nel caso di accessi ISDN. </br>
16. FW, con riferimento a comportamenti analoghi, segnala che TI adotterebbe una politica di prezzo, destinata a clientela business e pubblica amministrazione, basata su una scontistica praticata solamente all’accesso nelle aree ULL, come nel caso di un’offerta rivolta alla Regione Umbria del 2006. </br>
17. FW osserva inoltre che TI si è dotata dal settembre 2007 di cd. “marketing guidelines” sulla “gestione dei canoni e contributi per grande clientela affari” – che a giudizio di FW sarebbero tuttora vigenti – le quali prevedono l’applicazione di una lista di sconti predefinita sui servizi di accesso PSTN/ISDN in presenza delle seguenti circostanze: </br>
i) la linea di accesso deve essere connessa ad uno stadio di linea aperto all’ULL; ii) il cliente deve aver richiesto una
procedura pubblica di selezione del provider. </br>
18. Gli sconti in questione riguarderebbero sia i servizi di accesso tradizionale RTG sia l’accesso ISDN; secondo FW tali sconti andrebbero dal 10% fino al 69% rispetto al prezzo pieno previsto per le aree non ULL. </br>
19. FW ritiene che la discriminazione di prezzo praticata da TI per i grandi clienti business, differenziata in base al grado di concorrenza presente in una determinata area, sia priva di giustificazioni oggettive e non basata su alcuna
giustificazione tecnologica, dal momento che le componenti di rete e la struttura dei costi sottostanti l’erogazione dei
servizi di accesso sono le stesse sia nelle aree ULL sia nelle aree non ULL.
FW afferma pertanto che questa forma di discriminazione può essere solo spiegata in termini di intento escludente: essa sarebbe volta a contrastare le possibilità di concorrenza degli OLO in aree ULL. </br>
20. FW e WIND segnalano inoltre che i forti sconti praticati da TI nelle aree ULL condurrebbero, in alcuni casi, all’applicazione di prezzi retail inferiori al corrispondente canone wholesale, rendendo le offerte ad alcuni grandi clienti
business non replicabili da parte dei concorrenti. </br>
21. FW e WIND segnalano a tal riguardo un’offerta fatta da TI al Comune di Firenze il 16 marzo 2009, in occasione della gara per l’offerta dei servizi di telefonia fissa e servizi correlati, dove TI avrebbe fissato i canoni di accesso RTG,
ISDN BRA/PRA al prezzo di 5,97 euro per canale equivalente, ovvero ad un livello inferiore del 30% rispetto al corrispondente prezzo all’ingrosso praticato ai concorrenti per la sola componente del canone mensile ULL, che ammonta a 8,49 euro/mese. </br>
22. FW ritiene che il prezzo di 5,97 euro/mese sia insufficiente a coprire anche i soli costi di rete. Secondo le stime di FW, infatti, i costi di accesso per un operatore alternativo, calcolati sulla base dell’offerta di riferimento 2009 di TI,
ammonterebbero a 12,71 euro per accesso RTG e 9,17 euro (a canale) per offerta ISDN BRA. </br>
23. Sempre con riguardo all’offerta destinata al Comune di Firenze, FW ha segnalato i livelli anormalmente bassi anche della componente “traffico” dell’offerta, che per tutte le direttrici considerate (distrettuale, interdistrettuale e verso
mobile) avrebbe prezzi inferiori ai costi. </br>
24. Con riferimento alla stessa offerta WIND segnala alcune anomalie anche per quello che concerne la parte tecnica,
ovvero la parte che riguarda i tempi tecnici per il ripristino di guasti e l’assistenza in genere (i c.d. SLA). WIND riporta
che gli SLA proposti al Comune di Firenze sarebbero migliorativi rispetto a quelli previsti dall’offerta wholesale di TI. In
particolare, si parla di 5 giorni solari per l’attivazione del 100% delle linee telefoniche a fronte di un’offerta wholesale ULL di 8 giorni; 3 ore come tempo massimo per la risoluzione dei disservizi nell’85% dei casi a fronte di un giorno nel 70% previsto dall’offerta wholesale ULL; e infine 3,7 ore di tempo massimo per la risoluzione del 100% dei casi a fronte dell’assenza di una offerta wholesale. </br>
III. I MERCATI RILEVANTI
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(iv) il mercato al dettaglio dei servizi di telefonia vocale;
(v) il mercato al dettaglio dei servizi di accesso ad internet a banda larga.
Le condotte segnalate, poste in essere da TI sui mercati all’ingrosso sopra richiamati, sono idonee a produrre effetti nei relativi mercati al dettaglio. </br>
III.1. Il mercato all’ingrosso dell’accesso alle infrastrutture di rete in postazione fissa </br>
Mercato del prodotto
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Dalle considerazioni precedenti consegue che TI detiene la quasi totalità delle quote di mercato, sia in termini di volumi
sia di ricavi. Sebbene negli ultimi anni vi sia stato un parziale sviluppo di reti alternative, si osserva ancora la difficoltà
degli operatori alternativi di duplicare le infrastrutture di rete dell’operatore incumbent; il mercato appare inoltre caratterizzato dalla presenza di economie di scala e diversificazione dovute alla possibilità di utilizzare la rete di accesso per la fornitura di più servizi. Si consideri infine che TI è l’unico operatore verticalmente integrato lungo tutta
la catena tecnologica e impiantistica a livello nazionale. Tutto ciò considerato si può affermare che a TI sia ascrivibile una posizione dominante sul mercato dei servizi di accesso fisico all’ingrosso alle infrastrutture di rete.
III.2. Il mercato all’ingrosso dell’accesso a banda larga
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Mercato del prodotto
34. I servizi di accesso al dettaglio alla rete telefonica pubblica in postazione fissa permettono agli utenti finali della rete telefonica pubblica fissa di fare e ricevere chiamate vocali e servizi correlati. Si osserva che in Italia le offerte degli
operatori sono indirizzate in modo specifico e distinto alla clientela residenziale ed alla clientela non residenziale, così come distinte sono le esigenze di qualità di servizio e di assistenza tra clientela residenziale e non residenziale. </br>
Peraltro, anche le politiche commerciali e di marketing degli operatori tendono ad essere differenziate per categoria di cliente.</br>
Si osserva, inoltre, che in Italia solo alcuni dei principali operatori (ad esempio FW, Wind, Tiscali) propongono offerte ad entrambe le tipologie di clientela. Gli altri operatori sono specializzati nell’offrire i servizi esclusivamente o alla
clientela non residenziale (Colt Telecom e BT Italia) o a quella residenziale (Tele 2). Tale scenario conferma l’esistenza di differenze nelle caratteristiche tecnico-commerciali dei servizi offerti alle due tipologie di clientela tali da non
permettere ad un operatore specializzato nella vendita ad un sola categoria di clienti di offrire i propri servizi – in breve tempo e senza sostenere ingenti investimenti – anche all’altra categoria di clienti. </br>
Il servizio di accesso al dettaglio alla rete telefonica pubblica in postazione fissa, per clienti residenziali e non residenziali, è offerto da TI su rete proprietaria, nonché dagli operatori che dispongono di una rete di accesso proprietaria o che utilizzano l’ULL. In aggiunta, gli operatori alternativi possono offrire servizi di accesso ricorrendo alle
offerte di servizi di WLR (wholesale line rental) e di naked bitstream (in questo secondo caso grazie alla tecnologia VoIP) dell’operatore incumbent. Dal lato dell’offerta, i principali operatori, oltre TI, sono FW, Wind, Tele2, Tiscali, BT
Italia, Colt Telecom, Infracom, Eutelia, MC-Link, Colt, Brennercom, Welcome Italia. Dal lato della domanda sono presenti i clienti finali che richiedono servizi di accesso alla rete in postazione fissa per effettuare e ricevere chiamate vocali ed accedere ai servizi correlati.
Mercato geografico
35. La dimensione del mercato è allo stato ritenuta nazionale2. </br>
Caratteristiche del mercato e posizione dominante
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Mercato del prodotto
42. Il mercato al dettaglio dei servizi di accesso ad internet comprende servizi di accesso ad internet da rete fissa che consentono agli utenti finali di ricevere dati con una capacità relativamente elevata, indipendentemente dal mezzo
trasmissivo utilizzato (rame, fibra ottica o satellite). Tale mercato comprende sia i servizi forniti ad utenti residenziali sia i servizi forniti ad utenti non residenziali. </br>
Sotto il profilo tecnico, un accesso a banda larga supporta i medesimi servizi e contenuti fruibili con un accesso a banda stretta (c.d. accesso commutato o dial-up) ma con una velocità maggiore , nonché consente di usufruire di alcuni servizi e contenuti di tipo video e audio che non sono accessibili mediante tecnologie di accesso commutato. </br>
Inoltre, le tecnologie di accesso a banda larga consentono notevoli risparmi di tempo sia nella fase di attivazione e della connessione (pressoché immediata), sia nella fase di trasmissione dati. </br>
Pertanto, sotto il profilo della domanda, un accesso a banda larga differisce sostanzialmente da un accesso a banda stretta, sia in termini di caratteristiche tecnico/qualitative che di applicazioni offerte all’utenza finale. </br>
L’offerta di servizi di accesso a banda larga su rete fissa può avvenire tramite infrastrutture in rame con il supporto delle tecnologie x-DSL, oppure mediante cavi in fibra ottica, o con tecnologie alternative quali quella satellitare e le
tecnologie wireless fisse. Dal momento che tali tecnologie di accesso sono tutte in grado di offrire l’intera gamma di prestazioni comunemente richieste dall’utenza finale, quest’ultima è indifferente rispetto ad esse, nonostante richiedano input differenti, per la cui produzione sono necessarie infrastrutture specializzate e non convertibili da un
uso all’altro.
Il mercato geografico
43. Da un punto di vista geografico, a fronte di una disomogenea caratterizzazione territoriale delle infrastrutture trasmissive, non si rileva un’analoga frammentazione nelle condizioni competitive dell’offerta. Ciò è testimoniato dalla
sostanziale uniformità delle politiche commerciali adottate sul territorio nazionale dagli operatori: sia TI che gli operatori alternativi adottano infatti politiche di prezzo omogenee su tutto il territorio nazionale a prescindere dal numero e dalla tipologia di infrastrutture trasmissive presenti sul territorio. Pertanto, le diverse tecnologie sono
utilizzate dai principali operatori in modo da risultare complementari alla definizione di un’offerta unica nazionale di servizi a larga banda. </br>
Di conseguenza il mercato dell’accesso a banda larga al dettaglio, comprensivo di tutte le tecnologie trasmissive attualmente presenti (x-DSL, fibra ottica, satellite), si caratterizza come mercato nazionale.
Le caratteristiche del mercato e la posizione dominante di TI
44. In Italia, a fine 2008 gli accessi complessivi a banda larga hanno superato gli 11 milioni. Con riguardo alle piattaforme trasmissive, la tecnologia x-DSL si conferma come l’infrastruttura largamente più diffusa, con il 97% degli
accessi complessivi.
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dominante in capo a TI.
47. Come per i servizi al dettaglio di telefonia vocale, anche nell’offerta di servizi al dettaglio a banda larga, la posizione di dominanza di TI è ulteriormente rafforzata dalla natura verticalmente integrata dell’operatore. Come si è detto in precedenza, sul mercato all’ingrosso dell’accesso a banda larga , TI rappresenta al momento pressoché l’unico
operatore che offre servizi di accesso wholesale a banda larga in tecnologia x-DSL a livello nazionale.
IV. VALUTAZIONI
48. Le segnalazioni in esame riferiscono di due distinte condotte abusive poste in essere da TI consistenti, da un lato, nell’elevato numero di rifiuti di attivazioni di servizi all’ingrosso richiesti dai concorrenti per la fornitura di servizi ai
clienti finali; dall’altro, nell’applicazione di rilevanti sconti alla clientela business nelle aree aperte all’ULL, tali da non consentire agli OLO di competere in maniera efficace.
49. Quanto alla prima condotta, è stata evidenziata una significativa percentuale di rifiuti di attivazione opposti da TI a
WIND per cause tecniche. Tali rifiuti ammonterebbero, per l’anno 2009, a una quota del [omissis] circa relativamente alle richieste di attivazione di servizi sulle linee già attive, e a circa il [omissis] per le richieste di attivazione di servizi
(ULL e WLR) su linee non attive. </br>
In diversi casi le causali di rifiuto sarebbero opposte da TI in maniera inesatta o imprecisa, e comunque in maniera pretestuosa e strumentale, al solo fine di rallentare l’attivazione dei servizi finali da parte degli OLO.
50. Una quota rilevante di mancate attivazioni costituisce fonte di ostacolo allo sviluppo degli OLO e pregiudizio per gli utenti finali. Infatti, la ricezione di un KO, successiva alla conclusione di un contratto con il cliente finale, rallenta e ostacola il processo di attivazione del servizio. Ciò comporta ovviamente dei costi in termini di aumento del lavoro
necessario a ottenere l’attivazione e di allungamento dei tempi di consegna del servizio, oltre a comportare una generale perdita di credibilità agli occhi della clientela.
51. I comportamenti segnalati potrebbero essere riconducibili ad una strategia di TI volta ad ostacolare e ritardare le attivazioni di servizi wholesale richiesti dagli OLO in maniera strumentale, opponendo motivazioni tecniche
ingiustificate o pretestuose, oppure non adottando sufficiente diligenza nella gestione dei propri processi di fornitura di
servizi wholesale. Ove ciò trovasse conferma, i comportamenti in esame potrebbero integrare gli estremi di un abuso di tipo escludente sui mercati all’ingrosso dell’accesso alla rete fisica e dell’accesso a banda larga, con effetti sui corrispondenti mercati al dettaglio dei servizi vocali e dei servizi di accesso voce ed internet, in ragione della natura verticalmente integrata di TI.
52. La seconda tipologia di comportamenti segnalati attiene all’adozione, da parte di TI – operatore dominante nella fornitura di servizi di accesso all’ingrosso alla rete di telefonia fissa – di comportamenti abusivi di natura escludente, consistenti nell’applicazione di condizioni economiche sui canoni al dettaglio di alcuni servizi di telefonia vocale
destinati alla clientela business nelle aree ULL non replicabili da parte dei concorrenti.
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segnalanti, che prevedono percentuali di sconto fino al 69% con riferimento ai canoni di accesso alla rete relativi a servizi narrowband, potrebbero condurre in alcuni casi a prezzi retail inferiori al prezzo degli input all’ingrosso necessari agli OLO per fornire il servizio.
54. Ove tali circostanze fossero verificate, ne risulterebbe che gli sconti previsti da TI potrebbero integrare profili di non replicabilità delle offerte praticate dall’incumbent ai propri clienti business, configurando una pratica abusiva basata sulla compressione dei margini di profitto.
55. In secondo luogo, rileva l’offerta presentata da TI al Comune di Firenze, quale esemplificazione della strategia di prezzo particolarmente aggressiva che TI pone in atto nelle aree ULL nei confronti dei clienti business. Tale offerta, infatti, mette in evidenza valori per la componente accesso significativamente inferiori al valore previsto per il canone
unbundling (5,79 euro a fronte del canone unbundling di 8,79 euro).
56. Posto che un OLO deve fronteggiare il costo di acquisto degli input all’ingrosso (sostenendo quindi il costo del canone unbundling e i costi accessori), appare evidente che questi si troverebbe nelle condizioni di poter replicare una
tale offerta solo a costo di un notevole sacrificio nella componente di traffico.
Se si considera che, ad una prima analisi, anche la componente traffico dell’offerta di TI al Comune di Firenze sembra presentare valori particolarmente ridotti, ne discende che la formulazione da parte di un OLO di un’offerta competitiva rispetto a quella di TI potrebbe addirittura non risultare sostenibile.
57. In aggiunta al profilo economico, rileva anche l’offerta tecnica proposta da TI al Comune di Firenze. In particolare, sulla base della documentazione prodotta dai segnalanti, le prestazioni offerte in termini di tempistica di attivazione
delle linee e risoluzione dei disservizi, sarebbero migliorative rispetto agli SLA (service level agreements) previsti dalle
apposite offerte all’ingrosso di riferimento. Anche sotto questo profilo gli OLO non sembrano essere nelle condizioni di poter competere in maniera efficace con l’incumbent.
58. I prezzi praticati per l’accesso e per i servizi, nonché le condizioni tecniche predisposte da TI, presentano quindi possibili profili di rilevanza concorrenziale, che dovranno essere verificati anche con riferimento ad analoghe offerte per
altri clienti business di TI.
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