L. 28 ottobre 1999, n. 410 - Nuovo ordinamento dei consorzi agrari/Relazione
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CONSORZI AGRARI
L’origine dei consorzi agrari in Italia risale alla metà del secolo scorso quando si costituirono alcuni sodalizi di agricoltori con lo scopo di acquistare in comune le materie ed i mezzi tecnici necessari allo svolgimento delle attività agricole ed in genere di promuovere e migliorare l’agricoltura. Tali associazioni, che sorsero spontaneamente come società cooperative, si riunirono nel 1892 nella Federazione italiana dei consorzi agrari (Ferconsorzi), che aveva il compito di fungere da organismo di coordinamento e di impulso. Da allora, quest’ultima ha rappresentato il fulcro intorno al quale ha ruotato tutta l’agricoltura italiana ponendosi essa stessa come promotrice per la creazione di nuovi consorzi e costruendo una complessa organizzazione che ha favorito l’apprestamento dei mezzi necessari per la riduzione dei costi e per la difesa dei prodotti agricoli.
Superato il periodo fascista, durante il quale i CAP non furono esenti dalla progressiva pubblicizzazione cui fu sottoposto tutto l’apparato agricolo, che li vide infine trasformati in “organi di esecuzione” delle operazioni di ammasso obbligatorio e volontario dei prodotti, la nuova disciplina è arrivata con il decreto legislativo n. 1235/48, che ha costituito l’impianto normativo generale sulla base del quale i consorzi hanno svolto la loro attività fino all’approvazione della Legge 28 ottobre 1999, n. 410 (Nuovo ordinamento dei consorzi agrari), attualmente in vigore. Tale ulteriore provvedimento di riforma è disceso da motivazioni diverse, riconducibili essenzialmente alla persistenza della commistione tra pubblico e privato nella gestione consortile, che non risiedeva tanto nel fatto che funzioni di interesse pubblico fossero, dalla legge del ’48, affidate a strutture private, bensì nella mancanza di un adeguato controllo sull’esercizio di tali funzioni in nome della loro natura privatistica [1]. Le principali novità della riforma introdotta dalla legge 28 ottobre 1999, n. 410 riguardano la natura giuridica dei CAP, la titolarità della loro vigilanza, l’esercizio del diritto di prelazione, il rimborso dei crediti, la praticabilità del credito agrario in natura e, infine, lo scioglimento della Federconsorzi. Per quanto riguarda la natura giuridica dei consorzi (art.1), che precedentemente era quella di cooperative speciali ai sensi del decreto n. 1235 del 1948, essa viene modificata in cooperative a tutti gli effetti, equiparando in tal modo i consorzi alle comuni cooperative agricole del settore e facendo venir meno la loro specialità, che in passato ha dato origine all’attribuzione delle funzioni parapubbliche cui si è fatto sopra cenno. Viene quindi esplicitato che ad essi si applicano gli articoli del codice civile che regolano le cooperative (artt. 2514 e seguenti), nonché le leggi speciali in materia di cooperative.
Quanto alla definizione degli scopi (art. 2) cui sono preposti i consorzi, vengono ribadite le finalità a suo tempo individuate dal provvedimento del 1948 e cioè tutte le attività dirette a contribuire alla innovazione ed al miglioramento della produzione agricola, nonché a predisporre e gestire servizi utili per l’agricoltura.
I consorzi vengono anche espressamente abilitati all’esercizio del credito agrario in natura, in merito al quale, in conseguenza dell’abrogazione delle precedenti disposizioni bancarie che espressamente lo consentivano, viene richiamato il nuovo Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (D.Lgs. n. 385/93) che prevede (art. 153) che gli enti non bancari abilitati ad effettuare operazioni di credito agrario possano continuare ad esercitare tale loro funzione purché nel rispetto dei relativi provvedimenti autorizzativi. Viene altresì confermata l’abilitazione da parte dei consorzi all’effettuazione di tale forma di credito con anticipazioni a fronte del conferimento di prodotti agricoli all’ammasso volontario. Poiché peraltro per la copertura del credito derivante da tali anticipazioni si provvede con il rilascio di cambiali agrarie, soggette a più ridotte imposizioni fiscali [2], il credito in natura è stato ritenuto distorsivo della concorrenza tra i CAP e le altre cooperative.
L’altro punto importante della riforma riguarda la vigilanza (art. 4). In precedenza, in ragione della loro specificità, i CAP erano sottoposti al controllo del dicastero agricolo. La legge di riforma, invece, dispone che i consorzi siano cooperative a tutti gli effetti e che siano conseguentemente assoggettati, così come avviene per tutte le altre cooperative, alla vigilanza del ministero del Lavoro che la esercita a mezzo di ispezioni ordinarie e straordinarie. Le prime sono effettuate da funzionari del Ministero mentre le seconde, di norma, sono eseguite dalle associazioni nazionali di rappresentanza, assistenza e tutela del movimento cooperativo, debitamente riconosciute. Procedure e termini sono stabiliti con decreto del ministro del lavoro.
Il Ministero delle attività produttive, con il concerto di quello delle politiche agricole e forestali, avrà comunque poteri di controllo per quanto attiene a taluni provvedimenti relativi all’assoggettamento alla liquidazione coatta amministrativa. E’ a tale dicastero, infatti, che spetta l’adozione dei provvedimenti in merito alle operazioni di liquidazione e gestione commissariale e di scioglimento e sostituzione dei liquidatori, ai sensi degli articoli 2540, 2543, 2544 e 2545 del codice civile [3].
Le norme dell’art. 5 della legge sono state dedicate all’introduzione di una normativa particolare che consentisse di superare la situazione in cui si trovava la maggioranza dei consorzi agrari, posti in liquidazione coatta amministrativa, e autorizzati esclusivamente all’esercizio provvisorio delle attività di impresa. Le disposizioni approvate consentono di adottare una procedura concorsuale finalizzata ad una delle seguenti soluzioni: • ritorno all’amministrazione ordinaria mediante concordato ex articolo 214 della legge fallimentare; • cessione dell’azienda o di ramo di azienda a favore di altro consorzio o di altra società cooperativa agricola operante nella stessa regione o in regione confinante, purché i medesimi siano in amministrazione ordinaria. In tal caso è prevista la successione nella titolarità di tutte le attività e dei contratti di locazione immobiliare, nonché nelle licenze di produzione e commercio [4]. In assenza di tali procedure si deve procedere, da parte dell’autorità amministrativa che vigila sulla liquidazione stessa, alla revoca dell’autorizzazione all’esercizio provvisorio entro la data del 31 dicembre 2005.
Il termine che la legge n. 410/1999 aveva inizialmente posto per la revoca era di trentasei mesi dalla data di entrata in vigore della stessa. Tale termine originario, che veniva a scadere il 2 novembre 2002, è stato poi oggetto di successivi provvedimenti di proroga nel corso della scorsa legislatura. L'articolo 52, comma 33, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria per il 2002), lo ha sostituito con un termine di cinquanta mesi, con conseguente scadenza il 12 gennaio 2004; l'articolo 10 del decreto-legge 24 giugno 2003, n. 147 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 200/2003) ha concesso ulteriori dodici mesi, procrastinando il termine alla data del 12 gennaio 2005; infine, l’art. 12 del decreto legge n. 266/2004 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 306/2004) ha fissato la nuova scadenza del 31 dicembre 2005. La ratio della nuova proroga, addotta nella relazione illustrativa del provvedimento predisposta dal Governo, è la necessità di assicurare un margine di tempo idoneo a consentire il completamento dell'esercizio provvisorio, così da favorire l'attuazione dei programmi di risanamento.
Sia il decreto ultimo citato n. 266, che il successivo decreto legge di modifica n. 273/2005 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 51/2006), entrambi di proroga termini [5], hanno recato ulteriori disposizioni che pur non novellando la legge 410 regolano la vita dei consorzi agrari, e sono volte nei fatti ad allungare i tempi delle gestioni commissariali oltre lo spirare dell’anno 2005. Tali norme infatti consentono, allo scadere del menzionato termine del 31/12/05, di concedere nuovamente una autorizzazione all’esercizio provvisorio, in presenza di “situazioni oggettive ostative all’attivazione della soluzione concordataria”. L’apprezzamento della situazione è demandato ai due dicasteri delle attività produttive e dell’agricoltura che debbono procede di concerto, acquisito il preventivo parere della “Commissione di valutazione delle attività dei consorzi”, istituita dai medesimi dicasteri e costituita da cinque membri appartenenti alla pubblica amministrazione.
Tornando alla legge 410, al comma 4 dell’art. 5, come recentemente modificato dal menzionato D.L. n. 273/2005, è stata concessa la facoltà di procedere ad una sostituzione generalizzata dei commissari liquidatori dei consorzi agrari. È infatti previsto che, decorso il termine del 31 dicembre 2005, il Ministro delle attività produttive, con il concerto del Ministro delle politiche agricole e forestali, provveda entro 30 giorni a decorrere dall’entrata in vigore delle disposizioni, ossia entro il 30 gennaio 2006, alla rideterminazione della composizione degli organi incaricati della liquidazione dei consorzi, siano essi sottoposti a procedura di liquidazione o anche solo in amministrazione straordinaria.
Ancora in merito alla procedura concordataria, il legislatore è invece intervenuto con la legge n. 289 del 2002 (comma 2 dell’art. 88 ), che ha introdotto il comma aggiuntivo 7-bis all’articolo 5 della legge n. 410 del 1999. La nuova norma prevede che, nell’ipotesi in cui sia stata disposta la nomina di un commissario ad acta in sostituzione degli organi statutari, per la presentazione del concordato preventivo, il Ministero delle attività produttive, di concerto con il Ministero delle politiche agricole e forestali, possa disporre la sua sostituzione con un commissario governativo [6]. Per la durata in carica di tale commissario, il termine inizialmente stabilito di dodici mesi è stato soppresso con l’articolo 1, comma 227, della legge n. 311/2004 (legge finanziaria per il 2005), che ha nel contempo disposto la proroga dell’incarico attribuito ai commissari liquidatori dei CAP (nominati ai sensi dell'articolo 5 della legge 410), che deve durare fino al momento in cui non sia garantita la ricostituzione degli organi statutari degli enti in questione. Tuttavia è anche stabilito che le gestioni commissariali non potranno protrarsi per più di due anni dalla conclusione della procedura di concordato preventivo, ovvero, nel caso in cui risultino pendenti contenziosi, fino alla definitiva conclusione dei relativi procedimenti.
La messa in liquidazione di un consorzio che comporti la vendita o cessione di beni determina l’applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 6 della legge 410/1999, che regolano l’esercizio del diritto di prelazione da parte di quei consorzi che si trovino in amministrazione ordinaria e siano geograficamente più vicini a quello in liquidazione. Potranno infatti nascere anche consorzi interprovinciali, con un bacino di utenza di grandi dimensioni. Più precisamente, la legge attribuisce ai consorzi agrari in amministrazione ordinaria, costituiti nella regione - o in quella confinante - in cui ha sede il consorzio sottoposto a liquidazione coatta amministrativa [7], la facoltà di esercitare diritto di prelazione sulla vendita dei beni immobili o di vendita in blocco dei beni mobili ovvero nella cessione della relativa azienda o ramo di azienda. Solo in seconda battuta, dopo che tale diritto non sia stato esercitato dai consorzi, un medesimo diritto di prelazione è riservato alle società cooperative agricole che abbiano sede nella provincia, oppure, da ultimo, nella regione [8].
La legge ha infine previsto anche una possibilità di salvezza per quei consorzi, posti in liquidazione coatta amministrativa, nei confronti dei quali il Ministro delle attività produttive abbia già proceduto alla revoca dell’esercizio provvisorio d’impresa; in tal caso (art. 7) è necessario che i commissari liquidatori presentino un adeguato programma per la sistemazione della situazione debitoria pregressa, evidenziando nel contempo quali siano le disponibilità finanziarie residue, tali da prefigurare la ripresa dell’attività. Perché l’attività del consorzio possa proseguire è necessario che i commissari liquidatori ottengano una specifica autorizzazione, sentito il comitato di sorveglianza che l’art. 198 del R.D. n. 267/1942 di (Disciplina del fallimento, del concordato preventivo, dell'amministrazione controllata e della liquidazione coatta amministrativa impone di nominare quale organo della procedura di liquidazione). Infine, uno degli elementi più rilevanti del testo di riforma in commento riguarda la definitiva soluzione della annosa questione del rimborso dei crediti da parte dello Stato per la campagna ammassi dei cereali fatta dai CAP tra la fine della seconda guerra mondiale e gli anni sessanta. I CAP rivendicavano crediti che con il tempo avevano raggiunto la cifra di circa 1.110 miliardi di lire. La legge 410 ha previsto che il rimborso avvenga con la emissione da parte del Tesoro di titoli di Stato in tre tranches: 470 miliardi nel 1999, altri 440 nel 2000 e l’ultima quota da 200 miliardi nel 2001. Nel rimborso sono inclusi anche gli interessi maturati, quali risultava dai decreti di approvazione dei rendiconti dei consorzi, registrati dalla Corte dei conti. A definitiva chiusura del pregresso viene anche stabilito che i giudizi pendenti aventi ad oggetto i suddetti crediti fossero estinti d'ufficio, all'atto dell'assegnazione dei suddetti titoli di stato, con perdita di efficacia di quelli non ancora passati in giudicato.
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